加强PPP空间治理，推进PPP区域均衡发展

发布日期：2018-03-22来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 我国正在加快推进国家治理体系和治理能力现代化，作为基础设施和公共服务供给方式重大创新的PPP(Public Private Partnership)，本身就属于治理模式创新，但作为对象，PPP也需要治理。2014年以来的PPP发展热潮取得了显著成绩，也暴露了很多问题，比如明股实债、固定回报、资本金穿透、伪PPP盛行等，亟需治理。

　　 中国社会经济发展不平衡不充分的基本国情决定了中国的PPP发展一直存在显著的空间差异。这种空间差异既反映在项目的空间分布上，也体现在PPP的应用特征上。就PPP项目的空间布局而言，以财政部入库PPP项目为例，截至2018年1月31日，入库项目总计7446个，最多的前三省份是河南(695个)、山东(639个)和湖南(591个)，最少的三个省份是西藏(2个)、上海(2个)和天津(14个)。此外，PPP项目的区域差异还体现在城乡之间，PPP项目过多地集中于城市，在广大乡镇的推进力度不够，结果导致基础设施和公共服务的城乡差距越来越大。就PPP的应用特征而言，比如PPP的驱动因素，按照熊伟和诸大建(2017)提出的PPP3.0理论，PPP的发展可分为三个阶段：PPP1.0的主要驱动因素是填补公共财政资金缺口，PPP2.0的驱动因素是提升公共治理能力和公共产品的供给效率，PPP3.0的驱动因素是促进可持续发展。PPP的三个阶段并不是线性的，而是双向演化和可能同时并存的。不同阶段PPP的驱动因素是不一样的，甚至相同的阶段，不同区域的PPP驱动因素也存在差异。PPP的区域差异，部分属于正常范畴，比如禀赋差异和需求差异带来的区域差异;也有部分是非正常的，比如地方政府认知和能力不到位导致乱用、滥用PPP。此外，区域发展不平衡要求PPP的政策具有灵活性，但目前国家政策却是一视同仁，全国“一刀切”，缺乏政策弹性，导致了一系列问题。因此，需要通过空间治理机制对PPP进行矫正、引导和调控。

　　 PPP的治理手段很多，比如关系治理、契约治理、网络治理和项目治理。但空间治理无疑是研究相对薄弱的环节。与地理领域的空间治理不同，在PPP治理领域，空间治理更强调结合PPP的特征和需求，通过空间和制度手段，修复城乡之间、区域之间基础设施和公共服务的不平衡不充分。空间治理不仅是发现空间差异，也不是坐视空间差异，而是在正视和分析空间差异的基础上，因地制宜，因地施策，对症下药，通过空间治理模式和政策调控，从而对空间格局进行优化，缩小空间差异，促进空间正义。

　　 PPP的空间治理首先是识别和诊断PPP的时空格局和演化特征，并从时间序列和空间尺度对中国PPP驱动因素的阶段性和区域性差异进行分析和测度。在此基础上，构建一个“事前-事中-事后”呼应的动态评估与调控体系，从而实现对PPP项目的过程控制与优化。PPP空间治理的事前评估就是立足中国发展不平衡不充分的现状，构建中国城市PPP适宜性评价，通过加权指标体系对中国城市采用PPP模式的适宜性进行评估。事中评估就是根据PPP项目的实施绩效对PPP入库项目进行动态调整和清理整顿。事后评估就是构建中国地方政府PPP治理能力评价，目的在于对地方政府实施PPP模式的管控水平进行评估，识别和诊断地方政府PPP治理能力的区域差异及其原因，根据评估结果采取针对性的改进措施，从而提升地方政府PPP治理能力。

　　 目前，PPP的空间治理在概念界定、内涵特征、实施路径、技术手段等方面都处于起步阶段。尤其是空间治理是一个跨学科的集成研究，需要项目管理、公共管理、地理学和经济学等相关学科视角、理论和方法的融合，难度较大。但PPP空间治理紧紧围绕这一轮PPP热潮中暴露出来的“一刀切”政策模式、运动式发展陷阱、制度效率低下、地方政府能力不足等问题，具有极强的现实意义和理论价值，不可不推，也不可晚推。

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