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健身房还是广寒宫?PPP旺年去向解析

发布日期:2018-01-08来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   时近年关,十二年一遇的“旺年”就要来到,在国内火了整整三年的PPP却开始大幅度降温。近日来,中国式PPP更是被冠以“速冻饺子”的“雅号”。戏谑之下,其实更多的是迷茫、无奈和自嘲,也许还有几分“山雨欲来、乌云压城”的担忧。2018,PPP到底会往何处去?PPP各路玩家又当如何自处?

   我们说“三大关系”决定中国PPP的基本走向。一是央地之间财权与事权分配的关系(下称“央地关系”),二是部际之间的权责关系(下称“部际关系”),三是市场主体与游戏规则之间的博弈关系(下称“市场关系”)。自2017年7月全国金融工作会议召开以来,央地关系并无显著变化,但是随着金融风险防控被提升至影响国家安全的高度,地方债问题毫无悬念地再度浮出水面,与PPP各路玩家相克相生的一些或明或暗的游戏规则(如名股实债、小股大债、固定回报、入库退库、央企盛宴等等)也随之变奏。财政部的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)(下称“92号文”)、国资委的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)(下称“192号文”)、国家发改委的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)(下称“2059号文”)等一系列重磅文件,虽然侧重点各不相同,但其真正值得关注的看点,其实是文件背后若隐若现的部际关系和市场关系的嬗变,以及由此带来的PPP中国路径的调整。以下对此进行详细分析。

   第一、立法进度趋缓,施政和投资预期有不确定性。

   《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称“《PPP条例》”)于2017年7月发布,一度引发业内热议。总体来看,《PPP条例》在锁定共识方面所做出的努力还是值得点赞的,但其受到前述三大关系的掣肘也是显而易见的。而在PPP冷风频吹的季节里,PPP的顶层设计貌似进入停摆状态,更遑论后续需要全面跟进的体系性立法。毋庸讳言,对于PPP领域的施政和投资来说,这种顶层设计缺位的局面多持续一天,不确定性的阴影也就会多笼罩一日。在各类新规层出不穷的日子里,以什么样的姿势走什么样的路,才能确保项目合规及投资安全,是中国PPPers需要着重考虑的问题。

   第二、部委聚焦本位,加强风险防控与疏导。

   在金融风险防控趋严趋紧的大势之下,各大部委行会优先要做的,一定是响应中央精神,聚焦本位,从本职工作出发,从严从紧,做好金融风险防控。财政部如此,国资委亦如此。国家发改委在2059号文中力挺民间资本、鼓励盘活存量、强调规范履约、点名债务风险,乃至于证监会网站近日发布的“关于政协十二届全国委员会第五次会议第2915号(经济发展类144号)提案(《关于建立PPP退出机制的提案》)的答复”,重在风险疏导,无疑也是与此相向而行的政策信号。因此,至少在今年以内,后续其他部委行会倘若持续跟进,则基于其法定职责范围,采取PPP相关风险防控和疏导工作,肯定会是各类PPP新文件、新政策、新导向的基本逻辑。

   第三、“半壁江山”摇摆,政府付费类项目歧路徘徊。

   自2014年以来实施的PPP项目,大概六成以上属于政府付费类的基础设施和公共服务项目,占据中国PPP半壁江山有余。但其兴也勃焉,其衰也忽焉,政府付费类项目在PPP方阵中首当其冲,可能即将面临较大调整。究其原因,无外乎以下几点。

   其一,此类项目多由中西部市县政府发起,地方财政实力有限,政府付费能力不足。而且,过去两到三年的大干快上,“10%”的天花板在很多地区被实际突破,已经是公开的秘密。基金预算也只是杯水车薪而已。

   其二,此类项目的主力军(央企)受到92号文和192号文的双重压力,逐渐失去参与此类项目的若干基本前提(见下文),存在整体战略性撤退的可能。

   其三,也是受到前两点因素的影响,财政部门、金融机构和财务投资人对此类项目的态度转冷。很多地方的政府付费类项目入库难、融资难已成常态。即便是已经入库的此类项目,也有很多在为保库而忧心忡忡。

   第四、“主打套路”受限,新型市场关系有待形成。

   作为一个纯粹的舶来品,PPP模式在中国的推行和落地,首先需要面对一个问题,就是PPP模式本身与中国现有的法律、法规及政策之间的矛盾与冲突。在2014年之前的基础设施和公用事业特许经营时代,中国的PPPers(或可称之为Concessioners)花费了很大的力气,才得以营造出一个颇具中国特色的特许经营生态圈。虽说缺乏顶层设计,而且主要局限于市政公用事业行业,但是圈内的游戏规则相对明晰,玩家和玩法都相对稳定,不愠不火地也搞了二十多年。

   自2014年以来,PPP的适用领域扩大,主要玩家和玩法都发生显著改变。从行业类别、项目类型、融资方式、回报机制、绩效考核、退出路径等各个方面,市场主体和游戏规则之间都呈现出相互交叉博弈的热闹场景,并形成了包括名股实债、小股大债、基金投资、股权回购等一系列主打套路。作为PPP模式创新(意味着和现行政策法规之间的冲撞)的必然结果,某些合规层面的禁忌或红线(如土地收支两条线)也会在特定条件下呈现“战略性”收缩,一些灰色地带和“创新模式”由此产生(也包括一些绕道PPP而行的变相融资手法,如“政府购买服务”),直到相关禁令出台,再另谋出路。此为PPP领域市场关系的旧常态。而在金融风险防控的大背景之下,更新的、合规的和稳定的市场关系尚未形成,大多数市场主体正在驻足观望。

   第五、健身房还是冷宫?PPP新年去向预判。

   最近PPP圈内盛传银行暂停PPP项目贷款一事,并由此推导得出PPP要被打入冷宫的结论。我觉得这种推论不是完全没有道理,但是论据过于简陋,对于相关政策稳定性的预判也太过悲观。

   回到“三大关系”,尽管部际关系和市场关系出现变数,但是应当注意的是,此二者都是央地关系的衍生物。它们的短期调整可能需要服务于某一项或几项强势的政策要求,但从中长期看,为了保障“稳增长”的战略目标,它们还是需要顺应央地关系,并为之保驾护航的,而不可能各行其是,随意单飞。换言之,在国民经济的特定发展阶段,三大关系之间其实是一种共生关系。而“土地财政”、“融资平台”,乃至于今天的PPP,也都发端于此,并为之服务的。没有PPP的登堂入室,“土地财政”,“融资平台”和一度热火朝天的BT模式就不可能偃旗息鼓。同理,没有一个成熟、可靠的替代品出现,PPP模式也不会被立即打入冷宫,否则逻辑上就很难讲得通。

   然而,金融风险需要防控,市场行为需要规范,PPP模式也需要从亢奋状态中冷静下来。这时候,PPP和PPPers应该去哪里待着才符合逻辑呢?健身房还是广寒宫?当然是健身房啊。速度可以放慢一点,操作可以专业一点,效果一定就会好很多。甩掉赘肉,减脂增肌,冬天熬一熬就会过去的。

   (作者刘世坚 清控伟仕咨询-总经理,国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家、中国国际工程咨询公司、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、亚洲开发银行注册专家、E20研究院特约研究员(PPP项目资产证券化)、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、国家发改委第二批PPP示范项目评审小组成员、能源组组长。)

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