特快独家 | 专家解读：财政部规范PPP综合信息平台项目库管理通知

发布日期：2017-11-17来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 财政部办公厅11月10日印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》)，要求统一认识，分类施策，严格管理，坚决遏制隐性债务风险增量，进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。中国投资咨询有限责任公司的几位专家在第一时间对该《通知》进行了解读。

　　 中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，该通知针对已入库项目提出了一系列新的管理要求，力争在项目前期即进行严格控制：

　　 1.已入库项目分类施策。通知提出将项目库进行分类管理，项目所处阶段不同，将分别进入不同的类别，并按照各自类别的工作重点予以管理。此举体现了财政部对PPP项目的深刻理解，可在加快PPP项目落地进程的同时，规范项目运作。

　　 2.新入库项目严格把关。通知针对PPP近年发展过程中在项目类别、项目性质、项目内容、项目前期工作、项目结构设计、项目绩效考核等方面出现的问题进行了列举，并表明了“不宜采用PPP模式的态度”。

　　 3.不合格项目集中清退。通知要求对已入库项目进行集中清理，对流程不规范、推进无进展、结构不合规、采购流程不合理、公布信息不合规、不完整的项目予以清退，同时重点提出了项目落地投融资的相关问题，强调项目资本金足额、合规到位，政府不得违规举债担保。

　　 4.实施组织系统完备。通知明确了此次管理事宜的主体、机制、时限及逾期的处理措施，形成完整的处理体系，体现了财政部对此次管理的预期与决心。

　　 通读全文，不难看出财政部对PPP项目规范发展的高标准、严要求，即在识别阶段要求严格筛选，在准备阶段要求项目结构设计合理，在采购阶段要求公平竞争。主管部门力争通过全流程的规范要求护航PPP项目从“起飞期”顺利过渡到“平飞期”，以期最终实现“PPP之树在中国能够常青”的远大目标。

　　 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟认为：被业内称为“史上最严”的文件出台，我认为主要从“存量”和“新增”两个角度对PPP项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。全国PPP综合信息平台项目库，一直被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台。多家金融机构在发放贷款时直接将项目贷款的发放与入库进行挂钩。截止2017年9月底全国入库项目已有14220个，投资额17.8万亿元。从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制，但一直未明确实际调整标准。此次规范的提出对于未达到标准，适用退出的要求作了明确。同时明确了项目管理责任主体，要求省级财政部门做好项目审查和清理。对于新增项目要求中，最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不适合入库，30%这一比例的提出或将带来多个方面影响，项目可用性付费是否能覆盖金融机构融资额?计算基础仅是建设静态成本还是期间所以可用性服务费?这些问题都有待于我们从业人员去沿着最规范文件去执行解答。

　　 中国投资咨询有限责任公司南京办事处主任王小文认为，《通知》主要涵盖以下几点重要内容：

　　 1.注重激励相容机制。文件规定“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不得入库。这是我国首次以政策文件的形式，明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩，并明确挂钩比例。而对于已经入库的PPP项目，存在不少可用性付费与绩效考核没有挂钩的情形，文件对此没有给出相应的规范措施。

　　 2.收紧政府付费类项目入库。文件中规定“审慎开展政府付费类项目”，这是财政部文件中首次对政府付费类项目提出规范意见。“审慎”一词意味着以后纯政府付费类的PPP项目会越来越少。在纯政府付费项目上配比一定的使用者付费，转化为可行性缺口补助的PPP项目，将越来越成为常态。同时，具有稳定现金流的经营性项目，会优先采用PPP模式。

　　 3.强化项目资本金管理。文件规定“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金”的PPP项目，将予以集中清退。回顾王毅司长在第三届中国PPP融资论坛上的讲话，提到 “资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金的项目，要予以剔除”，二者是一脉相承的，可以预见未来PPP项目资本金的管理将非常严格。

　　 4.优先支持存量项目。文件中提到优先支持存量项目，与国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)不谋而合，可见支持存量项目采用PPP模式是财政部和国家发改委共同的政策导向，未来各地运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的项目，将受到关注和鼓励。

　　 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监彭程认为，《通知》进一步明确了PPP项目的运作规范和入库标准，需要重点关注的主要有以下几点：

　　 1.严控入库标准，对部分指标进行了量化。除了再次提出对PPP项目的定性要求(如项目的公益性质等)和运作规范(如须进行两评论证、不得采用BT形式、政府不得兜底等)以外，对项目的按效计费明确了必须建立绩效考核付费机制，且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比应当不低于30%的要求。财政部对政府方为项目提供固定回报的行为予以限制，对社会资本建设运营能力提出更高要求。

　　 2.对管理项目库的管理常态化。各级财政部门拨派专人持续、动态跟踪项目库中项目的论证、操作和信息申报情况，对不符PPP入库标准的项目予以退库清理，并对核查清理工作提出了具体工作计划。实际工作中，也已有地方财政部门定期进行线上线下核查工作。

　　 财政部此次发文主要目的在于约束政府债务增量，防止PPP项目过滥化，同近年来降低地方政府债务风险，金融行业去杠杆的趋势保持一致。结合日前江苏省等地方政策对政府付费类项目的收紧，未来PPP项目应增加使用者付费要素，同时对政府补贴部分明确同绩效挂钩。此次发文会增强PPP行业的竞争性，筛选出更优质的PPP项目，使项目运作更接近PPP模式的设计初衷。

　　 中国投资咨询有限责任公司内蒙古办事主任荆博认为，该《通知》的核心在于提升项目库中PPP项目的质量。

　　 1.严标准。基于近几年推行PPP模式的经验，以发现的问题作为制定标准的依据，规范准入门槛，强化内部管理;

　　 2.控风险。继续控制政府融资风险，严防固化政府支出责任;

　　 3.重运营。明确PPP项目下一阶段推进的方向，以盘活存量、加强运营管理为主，重建设轻运营的社会资本方将难以在PPP下半场获得政策与资金的支持。

　　 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟认为，随着各地PPP项目如火如荼地开展，各地PPP项目质量良莠不齐，财政部对于PPP综合信息平台项目库的管理逐步加强。本次通知将是对各类PPP项目，甚至潜在社会资本的一场洗牌，具体表现在以下几个方面：

　　 1.入库标准更为严格，按效付费机制成为主角之一。《通知》中对项目入库标准设置了更为严格的要求，尤其是对于建立按效付费机制方面标准更为详细、明确。强调将建设成本进行绩效考核，并且实际支出与绩效考核结果挂钩部分占比至少要到达30%。这意味着对于社会资本提供的PPP全生命周期服务提出了更高的要求，强调建设质量与运营质量的相辅相成关系，倒逼社会资本重视建设质量，有效降低社会资本谋求施工利润而不重视建设质量的风险，规避固化财政支出责任等问题。

　　 2.已入库项目重新洗牌，但与新项目入库标准不同。已入库项目也面临较大的被清退风险，但与新项目入库的标准差异较大：《通知》对已入库项目规范运作程序要求更高，例如，不但要求开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，对于评价方法和程序的规范性也进行了强调;但是对已入库项目的按效付费机制并未作为清牌的必要条件。

　　 3.社会资本结构或发生较大转变，更为符合推行PPP的初衷。《通知》的出台或对参与PPP项目的社会资本结构带来较大的影响。在更为严格的入库和清退标准下，对于社会资本投融资、建设、运营全周期PPP项目的综合实力提出了更高要求，未来参与PPP项目的社会资本将更加符合推行PPP的初衷。

　　 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周良仪及高级研究员张洁宇认为，《通知》明确严格新项目入库标准，集中清理已入库项目。

　　 此次针对PPP综合信息平台项目库出台的规范管理措施，主要着眼于防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。《通知》规定对于未建立按效付费机制的新项目，以及构成违法违规举债担保的入库项目将予以禁止入库和清退，旨在掌控政府支出责任，减少地方债务风险。近年来，在中央政策促进和供给侧改革的牵引下，地方政府和社会资本对投资PPP项目热情高涨，我国PPP市场空前爆发，在短短4年内，迅速达到了17.8万亿的规模(数据截至2017年9月末)。但同时，部分地区也出现了PPP泛化滥用的现象，一些地方借PPP模式搞变相融资，不仅影响了国家推行PPP政策的效果，也增加了地方债务的风险隐患。

　　 《通知》规定，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目。目前项目库14220个项目中，政府付费类项目4990个，占项目总数比例已超过1/3。该类项目中政府财政支出责任较重，其他项目也容易打着“PPP”名号，包装成政府付费类项目。未来，将严格对政府付费类项目的审批，防止大批项目包装成政府付费类PPP项目，造成基础设施过度建设，减少未来地方财政债务风险。

　　 《通知》还规定将清理未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证(以下简称“两评”)的，以及已开展两评但评价方法和程序不符合规定的项目。物有所值评价是判断一个项目是否采用PPP模式的决策依据，财政承受能力论证是防范财政风险的必要手段。部分PPP项目在“两评”时，存在照搬模板、流于形式、论证步骤不严谨等问题。未来，将严格规范项目两评，防止政府财政支出过高而造成的违约风险。

　　 《通知》的出台不仅要遏制地方政府隐性债务风险，还对PPP项目规范提出了更高的要求，未来PPP行业将趋向规范化发展，竞争格局面临重构，能否为PPP项目提供更加优质、规范的咨询服务，成为未来PPP咨询公司共同面对的课题。

　　 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊认为：

　　 1.以项目“入库”为抓手，规范PPP项目实施

　　 虽然财政部的综合信息平台项目库最初定位于“收集、管理和发布PPP项目信息，保证项目实施公开透明”，但随着社会资本方、金融机构以及社会公众的认可和推崇，逐渐由PPP项目全生命周期信息公开平台，逐渐提升为PPP项目“审核平台”，未纳入财政部综合信息平台项目库的项目几乎不可能取得金融机构的支持，更无法获取社会资本方的青睐。因此，相较于原来“喊话”式的警告，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)以项目“入库”为抓手，则拿到了PPP项目规范化的命门。

　　 2.PPP进入准“核准制”时代

　　 根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，PPP项目的“一案两论”、采购文件以及相关法律文件的审核主体均为本级政府及其组成部门，加之组织项目实质性审核难度较高，高质量较大，省级财政部门在办理审核项目入库时，多采用形式审核的方式，很少进行实质性审查;但要落实“财办金〔2017〕92号”文的要求，各省级财政部门，必须组织专家对所有已入库和待入库的项目进行实质性审查，未能审核通过的项目恐难按PPP模式推进，这标志着PPP将正式进入准“核准制”时代。

　　 3.“PPP基金”面临生死劫

　　 多数PPP投资的基金公司并不具备项目的建设运营能力，为了规避相关风险，多采用“明股实债”的方式进行投资;“50号文”和“87号文”发布后，以政府或政府平台公司为回购主体的做法得到了遏制;这些基金逐步将回购主体转向了央企、上市公司等财力雄厚的社会资本，用股东借款、明股实债的方式为社会资本方筹集项目资本金;而根据“财办金〔2017〕92号”文第三条、第三款的规定“以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份”的项目未来将难以入库，传统债务型基金参与PPP模式的道路几乎全被堵上，未来缺乏项目监管能力的“PPP基金”必将面临生死劫。

　　 中国投资咨询有限责任公司新疆办事处主任高明认为，如果说《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》是PPP综合信息平台建设的一个里程碑，那么财政部此次颁布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“《通知》”)则可以说标志着我国PPP走入规范与严管的新时代。PPP朝着加强风险防控、追求长效机制、规范与有序发展的新方向迈进，开始从“起飞”向“平飞”实现转型。

　　 此次《通知》体现的特色有以下几点：

　　 新入库已入库双重规范结合。并非“不溯及既往”，为了规范PPP项目的运作，《通知》不仅仅对今后入库的新项目提出了严苛的标准，对已入库但不规范的项目也提出了清理要求。

　　 标准清晰明晰化。《通知》对新入库的项目明确提出了“不适宜采用PPP模式实施”、“前期准备工作不到位”、“未建立按效付费机制”三种情形不得入库，对已入库项目提出“未按规定开展“两个论证”、“不宜继续采用PPP模式实施”、“不符合规范运作要求”、“构成违法违规举债担保”“未按规定进行信息公开”五种情形清理出库，并在各情形中采用枚举的方式，对不规范操作进行了列举，对PPP实践提供了更深的指导意义。

　　 重绩效与考核。《通知》指出无论回报机制形式，只要是未建立按效付费机制的PPP项目一律禁止入库;此外，对可用性付费参与绩效考核首次做出了明确规定，提出项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的不得入库要求。

　　 《通知》的特点可概括为“围追堵截”四个字。“围”，紧抓规范，立足有序; “追”，溯及既往，统一标准;“堵”，严格要求，明晰程序;“截”，梳理异化，去除隐患。

　　 中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理王忆南认为，历经3年多的快速发展，PPP行业进入平飞期，面对爆发式增长带来的隐性风险，财政部于11月10日出台了《通知》，该通知严格规范了新项目入库标准，并对已入库的项目提出了集中清理。

　　 就PPP发展中暴露的问题，尤其是哪些项目不适用PPP模式做出了明确的答复。在此笔者分析如下：

　　 严格新项目入库标准

　　 1. 不适宜采用PPP模式实施。

　　 目前，全国范围内呈现了PPP模式泛化的现象，部分地区地方政府将PPP模式简单理解为政府融资方式，甚至将其运用到招商引资、商业地产开发等非公共服务领域。最终导致无法提高公共服务效能的同时，进一步加剧了地方政府债务风险。甚至一些地区，将单纯的工程建设项目直接作为PPP项目，歪曲了PPP模式的初衷，违背了PPP模式以运营为根本的属性。《通知》对以上行为进行了严格的限制。

　　 2. 前期准备工作不到位。

　　 PPP模式是提供公共服务的方式之一，但是除了PPP采购流程外，合法合规的PPP项目涉及其他各类前期准备工作，包括立项审批、国有资产的审批和评估等等。虽然PPP项目的前期工作与PPP项目采购流程的责任部门不尽相同，但是前期准备工作是PPP项目成立的必备条件。因此，缺少了前期准备工作的PPP项目是必然不符合入库标准的。

　　 3.未建立按效付费机制。

　　 PPP模式的突出特点以及其先进性主要体现在绩效考核机制上，只有通过合理地绩效考核才能全面激励并且约束社会资本的建设运营行为。而目前PPP业内，存在项目绩效不与产出相挂钩的现象。通知对此进行了具体的规制，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任等。涉及以上行为的PPP项目都将不能入库，这意味着未来入库的PPP项目应当明确绩效付费机制，付费机制将是连续、定期的。

　　 集中清理已入库项目

　　 1. 未按规定开展“两个论证”

　　 物有所值评价和财政可承受能力论证是PPP项目成立的重要前提条件，而以上论证所形成的报告也是PPP项目评估阶段重要的项目资料。未经物有所值和财政可承受能力论证，则无法保证PPP模式是否比政府直接运营更经济，也无法确保PPP项目的支出在当地政府的承受能力之内，不会造成政府债务的扩大化。因此两个论证应该是所有PPP项目成立的先决条件，也在《通知》中予以了强调。

　　 2.不宜采用PPP模式实施

　　 通知中强调了入库起一年内无任何实质性进展得项目将受到清理，这对于目前市场上存在的已签署PPP项目合同而未按时设立项目公司，或项目公司资本金不能按时缴纳，或者项目公司融资不到位而导致项目无法进展的现象进行了打击，这将大大有利于PPP项目的有效推进。

　　 此外，《通知》对于在采购阶段的PPP项目也设立了门槛，公开叫停已经进入采购阶段但是以后年度财政承受能力已超过10%上限的PPP项目，为地方政府债务风险制造了减压器。

　　 3.不符合规范运作要求的

　　 为了PPP行业行稳致远地发展，规范化一直以来是业内秉持的原则之一。本次通知中提出的违规操作行为也是多个已颁布的规范性文件中所反复强调的：包括BT模式、歧视性条款、第三方代持社会资本方股份等等。这将更有利于回归PPP模式的本质，即重视运营、鼓励民营资本、倡导真实的股权投资。

　　 4. 构成违法违规举债担保

　　 伴随着PPP行业的高速发展，明股实债、兜底担保也成为了发展光环之下不容忽视的阴影，违规举债担保虽然能在短时间内促成项目，以政府承担风险的方式让利社会资本，但是从长远来看，无疑是为PPP行业埋下了重大隐患，大大加重了政府的债务或隐性债务负担。通知再次单列一节对于违规举债行为进行了严厉打击，也是为了保证PPP行业的持续稳定发展。

　　 5. 未按规定进行信息公开

　　 信息公开是保证PPP项目公平公正运作的基础，但是信息公开也是有限公开。对于国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的信息，应该按照相应法律法规的规定，予以严格保密。而对于不按时完整填写信息的PPP项目也将作为本次清理的对象。

　　

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