PPP项目的定海神针——合同风险控制

发布日期：2015-10-21来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 文/杨远哲

　　 前言

　　 项目合同作为项目的定海神针，前期设立必须充分预见风险，为整个项目的稳定运作保驾护航，并尽量减低公私双方的风险，以达到整体项目风险最小化的目标。项目合同就像屹立在黄河急流中的砥柱一样，使项目实施在风险急流中立于不倒之地。

　　 PPP失败案例的反思

　　 中华发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同发起的中华发电有限公司承担，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。为促成合作，项目公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量。根据1998年原国家计委签署的谅解备忘录，已建成的石横一期、二期电厂获准0. 41元/度这一较高的上网电价，基本保障了项目收益。然而在2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价无法满足项目的正常运营，从2003年开始，山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量，价差由山东电力自行填补，导致合作无法为继，项目收益锐减。

　　 中华发电项目为我们带来反思：项目合同的风险控制设计缺陷、决策者在引入项目时缺乏长远考虑，导致项目走向失败，合同的风险控制必须引起项目各参与方的重视。

　　 因此，在PPP项目合同进行风险控制时，首先需要对可能遇到的各类风险进行具体明确地定义，然后以合同方式明确规定各参与方承担风险的大小、方式，其次利用担保文件、支持文件、项目合同以及融资合同作为风险控制的实现形式贯穿项目周期，最后使合同有效控制针对PPP项目存在的不同风险。

　　 1建设阶段风险如何控制?“双合同”形式为参与方分担解忧

　　 影响项目竣工的主要风险因素有工期拖延风险、费用超支风险以及质量缺陷风险，而项目公司利用不同形式的“工程建设合同”和贷款银行利用“完工保证担保合同”来进行“双合同”形式控制这类风险。

　　 建设工程合同可以通过不同形式的工程建设合同对PPP项目各参与方的责任加以规定，从而使PPP项目风险得到合理的分担。如由私人部门组建的项目公司和项目施工单位签订的合同中通常明确地提出施工计划以及误工和质量不符合要求的各赔偿条件，另外设立勘察设计合同的相关条款，加强控制勘察设计方面的风险。

　　 为了有效控制PPP项目在建设过程中由于技术原因等造成的项目延期、成本超支、停建等风险，主要采用竣工担保的方式，是由承建项目的施工单位或者保险公司提供竣工担保作为工程建设合同的一种附加条件，对PPP项目的竣工风险加以控制。

　　 2担心合同关系破裂?充分预见合作风险是解决问题的核心

　　 政府部门和私人部门的合作是项目的支撑和基础，一旦双方的合作关系破裂就会直接导致PPP项目的结束。合作风险的合同控制要点在于政府部门与私人部门成立的项目公司签订特许权协议时，需充分预见风险，加以控制双方的责权利以及风险的分担，如签署有关保证私人部门最终受益取得方式的相关条款。

　　 3项目运营不稳定怎么办?合理设立担保协议是保障项目稳定运营的重要手段

　　 政府信用风险的产生我们无法预见，但合同签订阶段，双方可附加信用担保协议，针对运营风险种类不同，设计不同的合同条款对于政府信用风险。双方通过签订信用担保协议，加以预防和降低政府信用风险带来的损失，是减少项目政府信用风险的一种有效方法，这样项目的运营强度就能够得到更强有力的支持。

　　 4政治风险总是让人有心无力?降低政治风险损失的三把利剑

　　 (1)政治风险投保

　　 政治风险投保是商业保险公司或官方机构可向项目投资者或项目公司、贷款银行和其他参与方提供政治风险投保。如山东日照电厂是德国Hermes和荷兰的CESCE两家信誉机构为其政治风险进行投保，从而保证了项目融资的顺利进行。

　　 (2)寻求政府书面保证

　　 我国政府机构会进行干预基础设施项目的建设与运营，因此政治风险不容忽视，项目公司应尽量向我国政府机构寻求书面保证，包括政府对一些特许项目权力或许可证的有效性、可转移性的保证，对特殊税收结构的标准以及对外汇管制的承诺等控制手段。广西来宾B电厂项目在政治风险控制方面得到了政府强有力的支持，比如国家计委、国家外汇管理局、原电力工业部分别为项目出具的支持函等。

　　 (3)委托多边投资担保机构

　　 涉及多国参与的PPP项目，对于非商业性风险可以委托多边投资担保机构提供担保，从而对PPP项目的政治风险进行控制，比如由于战争、暴乱等导致损失的风险等。另外，国际金融公司、世界银行、亚洲开发银行等对于外汇的不可获得风险和外汇的不可转移风险等提供担保，这对于我们控制PPP项目的政治风险提供了思路。

　　 5对项目信心不足该如何处理?协议签订为私人部门注入强力定心针

　　 PPP项目中，项目双方之间可以签署一系列相互担保协议，双方在自己的权利范围内做出某种担保或让步，以达到双赢目的，私人部门以这些协议为基础得到一定程度的法律保护。这些协议主要有:进口制协议、劳务协议、诉讼豁免协议、公平仲裁协议和开发协议。根据项目的特点，不同的项目签署不同的相互担保协议。

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