政府引导下PPP模式加速推广

发布日期：2015-10-21来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 作为深化投融资体制改革的重要内容，自去年底以来，中央和地方政府层面均加大了PPP项目库建设力度。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）公布，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。数据显示，在43号文出台前后，34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。 谈及实际成交额占总额比例较小的原因证券研究院研究员朱振鑫在接受记者专访时表示，总结起来有以下三个方面：

　　 首先，从项目推介到目前为止时间不足半年，PPP推广存在时滞，社会资本短期内难以有效续接政府投资。对于新推出的项目，地方政府和社会资本需要时间论证磋商，上马仍需时日。其次，社会资本对PPP存在的众多不确定性心存疑虑，进而持观望态度。对于企业来说最大的不确定性来自于政府。一些企业家认为，一些地方政府不守信用是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险。2011年亚洲开发银行一份PPP制度环境成熟度的评估报告中，中国与PPP应用成熟的国家有一定的差距。最后，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。由于PPP的公共服务属性，社会资本只能从投资中得到合理而非超额的收益，譬如贵州桐梓县13个污水处理PPP项目内部收益率是8%，但目前企业融资成本较高，银行间市场7天回购利率在4.6%，代表市场贷款利率中枢的一年期基础贷款利率（LPR）在5.3%。在融资成本、项目低收益和政策方面不确定性的三重约束之下，PPP项目对社会资本的吸引力不够。 作为深化投融资体制改革的重要内容，自去年底以来，中央和地方政府层面均加大了PPP项目库建设力度。

　　 2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）公布，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。数据显示，在43号文出台前后，34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。

　　 “不过随着中央加强引导和地方积极推进，PPP项目签约率低的情况正在逐步改善，下一阶段，PPP可能在五方面因素的助推下加速起飞。”专家进一步表示，一是政府加强引导整合，缓解信息不对称。PPP的本质是政府、市场和项目的资源整合，各方风险和收益共担。这个过程中往往会出现信息不对称：作为PPP项目的共同参与者，在招标立项阶段，政府相对于社会资本方可能更具信息优势；而在签约后项目通常由社会资本方负责融资、建设与运营，政府主要职责是监管，以协调政府、社会资本方与公众之间的利益，在此阶段，社会资本方比政府更了解项目。因此，为使PPP项目成功签约与实施，政府需要加强引导，消除信息不对称。

　　 专家称，在招标立项阶段，政府需加强项目相关信息的披露。PPP项目通常前期投资大且主要由社会资本方承担，回报周期长，影响项目收益的因素多。社会资本在决定是否参与项目时，通常需综合考虑多种因素，如当项目为公路时，需了解当地的经济水平、产业结构（影响交通量）、城市规划、交通规划、交通量、建筑原材料分布等。政府应在法律法规允许的范围内，尽可能多地提供相关信息，以辅助社会资本方做决策，降低其观望心理。

　　 二是增强地方政府信用，建立信用评价机制。专家认为，通过梳理导致PPP项目失败的几个原因，包括法律保障体系不健全、审批决策周期长、配套设施不完善、项目收益无保障和政府信用风险等，其中政府信用风险被认为是主要的风险。比如，地方政府承诺超过地方财政实力所能支撑的高回报、承诺违反了现行法律制度、地方政府新建或改建与PPP项目形成直接竞争关系的其他项目等，都会产生信用风险，危害合作方的利益，使项目合作被迫终止。未来PPP要想大范围推广，地方政府必须讲信用，从中央角度来讲，可以推动建立有公信力的地方政府信用评价体系，增强地方政府的守信意识。

　　 三是具有一定收益性的项目加快推出。纯公益性项目不适宜采用PPP模式。PPP模式通过引入社会资本参与到公用事业和基础设施的建设、运营中去，减少前期财政资金投入，政府部门和社会资本方利益共享、风险共担。对于纯公益性项目，仅由政府付费购买社会资本方提供的公用事业和基础设施服务，对政府而言类似于BT模式，将前期投入资金递延到项目运营期分期支付，政府部门和社会资本方并不能做到利益共享、风险共担。

　　 因此，项目本身应具有一定收益性，依靠使用者付费、可行性缺口补助、政府支付等不同支付机制组合，而非完全由政府付费的纯公益性项目。长期来看，交通设施、垃圾处理、污水处理、环保工程等具有一定收益的领域PPP大有可为。

　　 四是顶层设计和制度保障加快完善。PPP项目前期投资额高、回报周期长，决定了PPP项目要成功推广，需建立一个行之有效的保障制度。回报的长周期性决定了收益面临较大的不确定性，通过完善的法律、法规保障社会资本利益，最大限度消除其对进入后风险的担忧，方能促进更多社会资本进入公用事业和基础设施领域。一方面，需要制定相应法律、法规来保障社会资本的利益。地方政府信用风险是PPP项目失败的首要风险。而社会资本方和地方政府在PPP项目中实际地位的不平等，需要通过法律、法规约束地方政府的违约行为；另一方面，通过财政税收政策，给予PPP项目以支持。对于公益性项目，要通过使用者付费、政府付费、财政补贴缺口等组合，使社会资本能获取稳定且合理的收入水平。对于需重点发展的产业，如养老产业、环保产业等，中央政府可出台相关法规条例，给予一定的税收优惠。

　　 五是专业机构做专业事，政府和社会资本产生化学反应。引入社会资本参与公用事业和基础设施建设，不仅在于通过少量财政资金撬动社会资本，更在于社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供更高质量的服务产品。因此，参与PPP项目的社会资本方，需要挑选具有比较优势的专业机构。一方面，行业中的龙头企业抵御风险能力更强，降低项目失败的概率；另一方面，技术领先的企业也可以降低成本，减少使用者和政府部门的支付费用。

　　 根据规定，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。在谈到PPP模式的发展潜力时，朱振鑫表示，一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距；另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。

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