PPP模式在中国的适用性

发布日期：2015-10-14来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　复旦发展研究院《中国金融·复旦之声》

　　编辑部 | 学生记者：崔文娟

　　在我国全面深化财税体制改革的浪潮下，地方政府债务问题越来越引起重视。2014年10月2日，国务院颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，提供了对地方债务治理的框架：

　　可见，政府和社会资本模式(Public-Private Partnership，PPP)在我国被赋予全新的内涵：存量债务中经甄别未能纳入预算的，以及新增债务中盈利性较强的部分，均鼓励采用PPP模式引导社会资本参与公共基础设施建设项目。由此，PPP模式在我国也掀开了崭新的发展篇章。

　　一、中国PPP模式新发展：管理模式

　　其实此前，PPP模式在我国已有30多年发展历史，可以引进较为充足的社会资本进行前期建设，由使用者或者政府部门进行后期付费，与地方政府财政收入的现金流更匹配，因此一直被当做单纯的融资模式使用。

　　但从2013年以来，PPP模式在在治理地方政府性负债的大背景下重新迎来发展热潮，政府开始强调整合项目全生命周期的责任和风险，由PPP模式引入具有互补优势的市场化主体，从而优化资源配置，提升公共产品的运营质量和供给效率。PPP模式对于政府来说不仅仅是融资模式，更是全新的管理模式，政府需要对 PPP项目进行全周期参与，积极促进地方政府职能转变。

　　二、PPP模式发展现状：政策、试点项目频发

　　中央政府层面，自2014年9月起，即正式迎来“政策频发期”，财政部、发改委均出台文件，对PPP项目的含义、合作形式、适用领域、操作规范和流程等进行规定和明确，努力为PPP项目的落地打好政策基础。于此同时，财政部还出台30个试点项目，以供各级地方政府学习和参考。

　　各省级地方政府PPP推广文件在2014年9月到2015年1月期间密集出台，福建、安徽、河南、江苏、河北、湖南、四川、浙江、江西省的省人民政府或省财政厅，相继出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见或通知，明确了PPP模式具体操作层面的问题，对社会资本参与公共基础设施建设形成了有力引导。

　　同时，地方政府也完成了首批PPP项目推介：总计向社会推出PPP项目1117个，总额达到人民币2.27万亿元。虽然目前尚未有本轮PPP推介项目综合统计结果出台，但据笔者从财政部和各省级地方政府网站公布的项目推介信息统计发现，交通基础设施领域(轨道交通、道路、停车设施)是目前PPP项目试点推广的重点领域，项目数量和投资金额上都占较大优势，分别占比23%和69%，这也与国际PPP发展经验一致;其次是生态环境治理领域(流域综合治理、环境保护试点项目等)、水利和供电(供水、调水、防洪排涝、供电等)、污水及垃圾处理(污水、生活垃圾处理、固废处置)这三个领域的PPP项目数量较多，但由于单个项目的投资金额较小(分别为3.8亿元、5.5亿元、2.7亿元)，因此合计金额数并不高;最后是医疗和养老、教育，这两个领域的PPP项目主要是医院、养老院、学校的改括建，其设施的投资规模需要与服务的提供水平相配套，因此这两个领域并没有大规模引入社会资本参与的客观需求，现阶段PPP项目的数量和规模并不是很大。未来，随着我国养老、医疗和教育服务提供水平不断提升，社会资本也会更多地进入这些领域。

　　三、PPP模式面临的挑战及对策

　　政府方面，PPP模式看似正在我国如火如荼地展开，推广政策密集出台、试点项目大规模推广，但是在社会资本方面看来，PPP项目的吸引力却有限，签约率较低，今年4月24日，发改委投资司副司长罗国三直言，“全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。”据公开消息，财政部公布的 30个PPP试点项目，截至今年2月底，只有2个污水处理项目签约成功，分别是池州市的污水处理项目和南明河水环境综合整治二期项目，两个项目引入的社会资本方分别为深圳水务和中信水务，前者是地方国企，后者是央企，并且后一个项目是在财政部示范名单发布之前就已经签约，表明财政部试点的PPP项目，真正签约的只有池州市污水处理项目一个。

　　地方政府层面发布的PPP项目落地状况也不乐观，PPP推介项目最多的四川省，推出了264个项目，签约率也仅10%左右。

　　这说明，当前PPP模式在中国的推广过程确实面临不少问题，最重要的导致社会资本反应冷淡的因素来源于以下三个方面：

　　第一，政府信用问题。

　　这是社会资本方最关心的问题，在我国，政府决策不当、官员腐败等因素均可导致政府违约;同时，由于PPP项目多是城市公共基础设施，与公众利益息息相关，有时公众反对等不可抗力因素也会导致政府信用风险产生。不少专家的案例分析结果都表明，政府信用问题是导致项目失败最重要的因素。

　　对策：从一定意义上说，政府在PPP交易框架中，既是履约的一方，又是监督方，社会资本处于天然不利的地位。因此消除社会资本对政府部门违约的担忧，最关键是建立政府部门和社会资本双方平等的伙伴关系机制，提高政府方的契约精神，以平等的民事主体身份订立契约，双方的履约责任和权益受到相关法律法规的确认和保护。

　　第二，管理主体缺位。

　　自从我国政府开始进行新一轮PPP模式推广以来，领域内政策频发，发改委、财政部均出台部门规章大力推广PPP模式。但由于我国目前并未明确PPP模式的管理主体，导致两部门出台的规定由部分重叠，甚至有不一致之处。比如在对社会资本的规定方面，财政部2014年11月发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中规定，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”;而发改委之后在12月发文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，发改委对国有企业应符合的条件并未明确，双方规定存在表述不一致。

　　对策：从 PPP模式较为成熟的国家经验来看，均建有专门负责管理PPP项目运营和立法的机构设置。比如英国，在中央政府层面设置的英国基础设施局(Infrastructure UK)，为英国财政部下属单位，是英国目前主要的PPP服务机构，为所有公共管理部门提供PFI专业管理;同时在地方政府层面设置4Ps公司(Public PrivatePartnership Programme)，辅导、援助地方政府推进PPP项目。其他国家，澳大利亚、加拿大、日本等国也设立了专业的PPP中心。

　　我国目前也已经成立财政部下属的政府和社会资本合作中心，汇总PPP领域政策法规、招标项目、推广培训方面的信息，但并不是独立部门，没有制定部门规章的权力。从成熟国家的经验看，我国由必要设立专门的PPP运营中心，负责研究制定PPP领域的规章制度，承担起PPP项目管理职责，推动PPP模式顶层设计进一步健全。

　　第三，项目资金回报率确定问题。

　　对于社会资本方来说，PPP项目只有具备有竞争力的资金收益率，才会有吸引力。而导致目前PPP项目落地难很重要的一个因素是，项目收益率过低。作为公共基础设施，一方面具有公共福利属性，盈利能力有限;另一方面，项目建设周期一般为20-30年，资金回收周期长。因此，保证项目合理的盈利性，既不损害公众利益，又给予社会资本适当的资金回报，需要谨慎设计，是关系PPP项目能否成功推行的关键性因素。

　　比如由香港汇津公司担任社会资本方的沈阳第九水厂BOT项目，约定的项目投资回报率如下：第2-4年，18.5%;第5-14年，21%;第15-20 年，11%。按照如此之高的回报率计算，沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.5元/吨，而当时沈阳市的平均供水价格是1.4元/吨。约定如此之高的资金回报率虽然能够吸引社会资本，但远超过实际水平，到第6年时，沈阳市自来水总公司亏损已高达2亿多元，给财政造成极大负担，同时也有损政府信用。

　　对策：北京地铁四号线是我国较为成功的PPP项目之一，其经验可为后续地铁项目进行复制和参考，北京地铁大兴线和十六号线建设和运营均沿用此投资模式。

　　北京地铁四号线项目的盈利模式设计主要包含以下三点：

　　1.项目整体投资额约153亿左右，金额巨大，但进行分割之后，其中一部分资产投资额相对较小，同时可以产生稳定的现金流，具有良好的投资回报，适合采用PPP模式。此种分割投资方式成功解决了项目投资金额大、回报低的问题。

　　2.经营期间通过特许经营费调整项目公司收益：项目公司租用资产时，租金与客流量挂钩：客流量高时，租金水平高;客流量低时，租金水平低。这样既可以避免项目公司收益过高，也对社会资本的投资回报起到保障作用。

　　3.社会资本回购机制：项目协议规定，如果地铁开通后客流量持续3年低于认可的预测客流一定比例，北京市政府将按市场公允价值回购项目资产。回购机制给了社会资本退出渠道，将项目的市场经营风险转移给政府部门，增加了项目对社会资本的吸引力。

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