贾康：用法律为PPP保驾护航

发布日期：2015-04-08来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　3月17日，国家发展改革委、财政部和水利部联合出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，该《意见》提出，建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。日前，全国政协委员、中国财政学会公私合作(PPP)研究会专业委员会会长贾康接受本报记者采访时表示，不仅在水利领域，PPP在许多领域都可以成为破解地方投融资难题、加快政府转型、提高公共服务供给效率、配套促进相关企业改革发展和增强社会投资活力的“高招”。

　　热词PPP

　　早在全国两会之前的各地方两会上，据网络查询不完全统计，PPP模式已可以算是2015年地方政府工作报告中的热词。记者查到的30多份地方政府工作报告显示，至少20多份提及政府与社会资本合作、政府购买公共服务。

　　去年12月4日，国家发改委、财政部同日发布政策信息：国家发改委官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库;财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。财政部副部长王保安3月1日接受新华网采访时披露，据初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。

　　贾康认为，PPP迅速蹿红，主要因为PPP契合了当前中国五个方面的现实背景：对应我国城镇化进程加速所带来的公共设施和公共服务的融资需求;化解地方政府债务压力;促进政府加快改革和提升政府资金使用绩效改善民生;助力十八届三中全会所强调的“混合所有制”改革与四中全会所强调的推进依法治国———PPP的“政府与社会资本合作”将与“混合所有制”改革形成天然对接关系，而且，其运作势必要求法治化的配套保障，越来越广泛规范地依法履行项目契约，符合依法治国的基本理念。

　　贾康强调，PPP模式走红的最重要原因，还是其自身优势。他分析，PPP模式打破了过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统模式，其正面效应可以从政府、社会和企业三个角度来观察。从政府角度看，PPP可有效地解决我国新型城镇化和老龄化过程中面临的巨大财政压力;从社会角度看，可以使社会公众受益，联通“全面小康”与“中国梦”;从企业角度看，PPP有望为一大批企业打开一个新的发展空间。这种共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方，大家在总体上已予以认同，大家越来越清楚地看到，社会资本与政府间的良性互动和有效合作具有广阔前景。

　　“盈利但不暴利”

　　2014年12月，重庆市签约和批准实施“混改”项目总金额已达2000多亿元，其中央企和外资是主力。实际上，重庆并非个例，很多地方都出现了类似的情形。那么，对于民营企业，PPP是“想说爱你不容易”吗?

　　贾康笑了笑说：“我们首先需要纠正一个惯性的思维：社会资本就是非公资本(民资、外资)，PPP就是政府和非公资本合作。”

　　他说，根据财政部门的解释，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其所控股的国有企业。也就是，非本级政府的其他国有资本或国有控股资本也算在“社会资本”里面。在发改委的《合同指南》里也明确指出，社会资本包括国有企业。

　　尽管PPP为非公资本开了口子，但国有资本在进入PPP的竞争中往往还是处于优势地位。在竞争中处于劣势的非公资本还有两个顾虑：一是股权之争成为PPP模式推广的“拦路虎”。对于PPP项目合作，不少地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51%的控股权。这让很多社会资本尤其是民营企业望而却步。因为自身资金实力有限，民企普遍比较担心投资或入股后在企业中没有发言权;央企和外资参与PPP，不仅仅是盈利的考虑，也有宏观战略的考量。二是有些项目投资回报率过低成为民企参与PPP的障碍。成功实施PPP项目的关键在于实现双赢和合理地分担风险。政府既希望民间资本参与，又希望民间资本仅赚取较低的利润;而站在企业角度，则希望取得更高的投资回报。因此，科学的绩效评价所形成的激励———约束机制、收益分配和风险共担等因素，应成为PPP项目成功实施不可忽视的重要条件。贾康介绍说。

　　贾康认为，要消除非公资本的顾虑，关键还在机制建设。政府“一个巴掌拍不响”，如果企业没有清晰的、有一定确定性的盈利预期，它是不会介入PPP项目的。“盈利但不暴利”，是合作双方共同的价值取向。PPP项目能有效运营，必须在合同设计时为企业留出利润空间，即PPP项目要有合理的、社会公众和企业均可接受的收益率。政府的责任包括调节进入资本的盈利空间，一方面要保持项目回报率的吸引力;另一方面考虑到项目的公益性，整体回报率不能过高。

　　贾康建议，在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题。对此可考虑采取“弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报，同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。

　　同时，应促进政府和社会资本谈判确定合约文本，建立多部门对项目全程监督管理机制，并发展社会监督机制。包括财政、审计等多部门宜在项目实施过程中，依托国家PPP综合服务平台，对项目进行全程跟踪监管，可委托中介机构开展建设全过程、运营收支全过程的跟踪审计，加强绩效考评，完善正常、规范的退出机制和风险管控机制。PPP项目应有阳光化的信息披露制度，回应公众诉求的沟通与制约机制。

　　全国两会前夕，本报记者曾就PPP是否立法采访北京大岳咨询公司总经理金永祥。在10多年里，北京大岳咨询曾经中标过500个左右的PPP或者类似PPP的项目。金永祥认为，PPP在国际上也还没有定论，各国有自己的探索。经过若干年的实践，中国PPP有自己的国情、特色，“许多问题是可以通过现有的法律、政策来解决的，关键是要规范操作。PPP立法不是当务之急。”他说。

　　对此，贾康委员认为，党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，提出：“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”可见，PPP还是应该注重加快推进法制建设，走立法程序也好，出操作指南或指导意见也罢，都应属于立法之前过渡阶段上的铺垫。

　　“当前，应在继续推出带有‘应急’特点的文件、指南、合同模版和工作规则的同时，着力研究推进PPP立法，争取较快以法律的形式规定PPP的系统化适用规则，用法律为PPP的健康发展保驾护航。”贾康委员说。

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