国发〔2014〕60 号文，发改委是这么解读的

发布日期：2015-01-15来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　国家发展改革委秘书长李朴民:《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的基本情况。

　　为 了推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，按照国务院的部署和要求，国家发改委会同有关部门，选择生态环保、农业水利、市政、 交通、能源、信息、社会事业等领域，重点就吸引社会资本特别是民间资本参与，提出了创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的一系列改革措施，研究起草了《关 于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。报经国务院批准后，国务院以国发[2014]60号文正式印发，中国政府网今天全文发布。

　　如果说，重大工程包主要是解决“投什么”的问题，那么，《指导意见》则是要解决“谁来投”、“怎么投”的问题。《指导意见》的印发实施，对进一步打破行业垄断和市场壁垒，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，激发市场主体活力和潜力，稳定有效投资，加强薄弱环节建设，具有重要意义。为便于大家了解文件精神，我就主要内容作一些介绍。

　　《指导意见》共包括11个部分、39条内容。第 一部分是指导思想和基本原则。第二部分到第八部分，重点是放宽市场准入，提出了进一步创新生态环保投资运营机制、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程、推 进市政基础设施投资运营市场化、改革完善交通投融资机制、鼓励社会资本加强能源设施投资、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化、鼓励社会资本加大社 会事业投资力度等7个方面的重大措施。这些措施将有效降低相关领域的进入门槛，可以说是为社会资本参与重点领域建设指明了方向。第九部分至第十一部分，重 点是创新投融资方式，提出了建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制、充分发挥政府投资的引导带动作用、创新融资方式等3大方面的措施，为社会资本指明 了参与途径和方式。

　　下一步，国家发展改革委将认真贯彻落实国务院部署，加强对《指导意见》的解疑释惑，按照职责分工，抓紧制定政府与社会资本合作等方面的配套措施，同时，会同有关部门做好督促检查，切实调动社会资本特别是民间资本参与重点领域建设的积极性。

　　第二个方面，加快推进重大工程建设的有关情况。

　　按 照党中央国务院的部署，今年2月份开始，国家发改委会同有关部门，重点围绕“投什么”的问题，进一步深化投资体制改革，切实转变政府投资职能，积极扩大有 效投资，充分发挥投资效益、提高效率，研究提出并积极推进信息电网油气等重大网络工程、健康养老服务、生态环保、清洁能源、粮食水利、交通、油气及矿产资 源保障工程等七个重大工程包。今天的发布会重点围绕粮食水利、交通、生态环保、健康养老4个工程包，进行发布和解读。其他几个领域重大工程包的情况，我们 将在下月初的新闻发布会上再给大家做重点介绍。

　　4个工程包的主要内容是：

　　粮食水利重大工程包，一方面包括国家粮食安全保障工程，提高粮食综合生产能力，加强粮食仓储物流设施建设;另一方面包括重大水利工程，主要是完善水利基础设施体系建设。

　　交通重大工程包，主要是加快公路、机场、长江黄金水道等内河高等级航道、中西部铁路、城际铁路网络建设。

　　生态环保重大工程包，主要是加快实施国土生态整治、大气污染防治、清洁水工程，推动生态环境持续改善，促进污染物排放量显著减少，有效缓解重点地区大气污染，促进水环境质量有效改善，提升水安全水平。

　　健康养老服务重大工程包，主要包括加快健康服务体系建设，大幅度提升医疗服务能力;加快养老服务体系建设，基本形成规模适度、可持续发展的养老服务体系;加快体育健身建设。

　　按 照上述确定的投资重点和方向，在选择列入重大工程包的具体工程项目时，主要出于以下考虑：一是选择有利于调结构、补短板，加强薄弱环节建设，增加公共服务 产品供给的重大工程。二是选择对经济社会发展具有全局性、基础性、战略性意义的重大工程，促进形成新的经济增长点。三是选择符合“十二五”规划和相关规划 要求，符合国家产业政策的重大工程。四是选择具备一定工作基础，能够尽早推进见效的重大工程。

　　目 前，上述七大重大工程包已报经国务院批准并下发文件。为了加快重大工程建设，我委召开了全国电视电话会议、重大工程专题协调会议进行专门部署，建立了重大 工程进展情况按月调度的工作机制。下一步，国家发展改革委将进一步明确落实各方责任，加强工作联动，加快项目前期工作和建设进度，保障重大工程建设资金， 强化重大工程后续项目储备管理，切实推进国家重大工程建设顺利实施。

　　新华社记者：请问投资司，我们推进国家重大工程项目的建设，是要着力解决“投什么”、“谁来投”和“怎么投”的问题，请介绍一下这方面的工作具体是怎么把握和落实的?

　　国家发展改革委投资司巡视员欧鸿：正如你所说的推进国家重大工程项目建设，关键是要把握好“投什么”、“谁来投”和“怎么投”这三个问题，这对于正确把握投资方向、充分发挥市场作用、提高投资效益至关重要。

　　首先“投什么”，就是要准确的把握投资的方向和领域。当 前，我国经济社会发展还存在许多薄弱环节，特别是公共产品供给能力缺口很大、欠帐很多。比如在生态环保领域迫切需要加快国土生态治理、大气污染防治和清洁 水工程建设等。在粮食水力领域迫切需要加强粮食仓储设施建设，加快重大水利工程建设等。在基础设施领域，迫切需要加快中西部铁路建设等。在社会领域，迫切 需要加强健康养老服务建设等。

　　因 此，把握投资方向就是一定要投到薄弱环节和补短板的行业上来。刚才李朴民秘书长也给大家介绍到，在选择国家重大工程时所要遵循的原则。其中最重要的原则就 是有利于调结构、补短板、加强薄弱环节建设，增加公共服务产品供给。经过认真研究，最后选择了七大类工程，具体内容李朴民秘书长都做了介绍。

　　第二个问题，“谁来投”。就是要充分调动社会资本，特别是民间资本的积极性，贯彻落实十八届三中全会《决定》，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，坚持以社会资本为主和以市场化运作为主的原则，让社会资本发挥重要作用。

　　国务院高度重视发挥社会资本的积极作用，明确要求完善投融资机制，调动地方积极性，特别是要充分发挥社会资本的作用，形成多方合力，为当前和今后几年促改革、调结构、惠民生和实现经济平稳可持续增长奠定坚实基础。鼓励社会资本投入，是此次推进国家重大工程的一个重要特点。

　　第三个问题，“怎么投”。就是要继续深化改革，创新投融资机制。在重大工程中，有的经济效益比较低、社会资本的积极性不高，有的垄断性比较强、社会资本想投而投不了。因此，要让社会资本在推进重大工程中发挥重要作用，就必须深化改革，大力创新重点领域的投融资机制，创造良好的投资环境，来调动社会资本的积极性。

　　核 心是要解决好三个问题：一是市场准入问题，要建立公平的市场准入环境。二是创新投资方式，多方式吸引社会投资。比如在基础设施、公用事业领域，大力推广政 府和社会资本合作(PPP)模式。三是给投资者合理的回报预期。近日，国务院印发实施《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，对创新投融 资机制做了专门的部署。我主要介绍这些。

　　中国新闻社记者：请问投资司领导，想问一下和过去相比，这次的《指导意见》具体体现了哪些方面的特色和创新?

　　国家发展改革委欧鸿：这个《指导意见》的重要特色就是突出重点、针对性强。《指导意见》针对生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等七个重点领域提出了吸引社会投资的政策措施。为 什么要选择这七个重点领域呢?主要考虑是：首先，这些领域社会资本特别是民间资本发展还不够充分，进入还存在一定的困难和障碍，社会呼声比较高。其次，这 些领域大多是经济发展的薄弱环节，也是党中央、国务院明确要求加快推进的重点建设任务。第三，按照国务院部署，发改委会同有关部门、各地区正在加快推进七 大类国家重大工程建设，《指导意见》选择的这些领域与重大工程基本对应。

　　《指导意见》的创新方面主要体现在五个方面，包括市场准入、投资运营机制、政府投资方式、融资方式和渠道、价格形成机制等。

　　一是实行统一市场准入，创造平等投资机会。《指 导意见》在一些重点领域进一步放开市场准入，向社会资本特别是民间资本敞开大门。比如，《指导意见》提出鼓励社会资本加强能源设施投资，支持社会资本在做 好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下参与水电建设，积极吸引社会资本参与电网建设，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施、建设运营等。

　　二是创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径。创 新吸引社会资本的方式，鼓励社会资本进入公共服务和基础设施领域，有利于将政府的政策意图与社会资本的管理效率有机结合，推动各类资本相互融合、优势互 补。《指导意见》提出，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，推广政府与社会资本合作(PPP)模式，创新投资运营机制，积极扩大社会资本投 资途径。目前，发改委正在研究起草推进PPP的指导意见，将于近期印发。

　　三是优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用。优 化政府投资使用方向和方式，提高政府投资效益，有利于引导社会资本投资方向，更好地发挥政府投资“四两拨千斤”的带动作用。《指导意见》提出，政府投资主 要投向公益性和基础性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的项目。根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资 本参与重点领域建设。

　　四是创新融资方式，拓宽融资渠道。创 新融资方式，为社会资本提供更好的融资服务，是发挥社会资本作用的重要保障。《指导意见》在信贷服务、担保、产业投资基金、股权债权融资等方面多措并举， 丰富社会资本的融资方式和渠道。比如，创新信贷服务，支持开展排污权、收费权，购买服务协议质押等担保贷款业务，探索利用工程供热、供水、发电、污水垃圾 处理等预期收益质押贷款，发展股权和创业投资基金，鼓励民间投资发起设立产业投资基金，政府可以通过认购基金份额等方式给予支持等。

　　五是完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。为 了保障项目盈利能力，稳定社会投资预期，为社会资本进入创造条件，需要完善价格形成机制。《指导意见》对水利、市政基础设施、能源、社会事业等领域价格提 出了改革措施。比如，《指导意见》提出营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向，根据当地实际情况确定。又比 如，进一步推进天然气价格改革。2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格。

　　网易财经记者：关于铁路投融资体制改革，因为也多次强调要向社会资本开放，但是社会资本可能更强调和关注的还是投资的权属以及收益的问题，这可能还需要政府层面出台一些政策性的文件，有没有这方面的部署?

　　国家发展改革委基础司司长费志荣：关 于铁路投融资改革以及整个交通运输投融资改革的相关问题，结合国务院刚刚印发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，以及2013年国 务院印发的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》的要求。我理解在铁路以及整个交通运输领域投融资改革方面有这样几个方面的主要措施：

　　第一，用好发展基金平台，扩大资金来源。今 年4月30日，国务院已经批准了设立铁路发展基金，6月27日，发展改革委会同财政部、交通运输部也联合印发了《铁路发展基金管理办法》。目前铁路总公司 已经完成了铁路发展基金公司的筹备工作，铁路基金公司已经挂牌。在刚刚印发的《指导意见》里面也明确提出了在铁路投融资体制改革中，要用好铁路发展基金平 台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。

　　第二，开放投资领域，创造平等机会。向 地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。这也是《指导意见》里面已经明确写进去的。比如像今年发展 改革委审核了蒙西至华中地区铁路煤运通道，投资总规模达到1930亿元，由16家公司成立蒙西华中铁路股份有限公司作为项目法人，其中铁路总公司以外的社 会资本占股比80%，其中民营企业的投资占股比15.5%。这个项目按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，将形成铁路吸引社会资本投资的示范项 目。

　　第三，创新投融资模式，吸引社会资本参与。推 广政府和社会资本合作模式，也就是PPP模式，在基础设施领域，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本。建立和完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融 资的模式。在航运方面探索发展“航电结合”的投融资模式。鼓励社会资本投资港口、内河航运设施和枢纽机场、干线机场等建设。

　　第四，推进综合开发，提高投资效益。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益来支持铁路发展。对城市轨道交通站点周边以及车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。

　　中国青年报记者：我们知道投资消费出口是拉动经济增长的“三架马车”，最近一两年来投资的贡献比例是在降低的，刚才李秘书长也讲到我们会有七大工程的投资，是不是未来意味着我们经济增长又要重回投资主导的模式里?

　　《指导意见》里讲到市政的投资，实际上我们之前在兰州、哈尔滨一些地方有了关于民间资本或者外资进入到水务市场的经验，实际上在这个领域的争论也比较大，我们也担心对价格的影响。不知道这方面有什么样的考虑?

　　国家发展改革委投资司巡视员欧鸿：关 于市政基础设施价格方面，《指导意见》提出加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够得到合理收益。实行上下游价格调整联动机制，价格 调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对企业运营进行合理补偿。市政基础设施价格具体怎么调整、怎么完善，将在下一步贯彻《指导意见》工 作中落实。

　　国家发展改革委秘书长李朴民：我 来回答你刚才提的第一个问题。长期以来，我国经济结构不合理的一个表现就是投资和消费二者结构不合理。近年来，国务院出台了一系列措施来鼓励扩大消费，特 别是居民消费。我们现在加快重大工程建设，提出了七个重大工程包，主要目的是补短板、调结构，增加公共产品的有效供给，加强薄弱环节建设。实施七个重大工 程包，它的出发点是从增量的角度来补短板，加强薄弱环节建设。这跟我们经济结构调整的大方向是不矛盾的，特别是投资和消费结构调整的方向和目标都不矛盾。

　　美 国《侨报》记者：近些年推出过很多关于鼓励民间投资的意见和政策文件，包括今年看到有媒体报道关于新36条或者其他的鼓励民间投资的文件，想问的是这一次 投融资的指导意见与以前的这些政策相比具体做了哪些改变，我指的是打破市场地位和降低准入门槛到底有哪些具体的变化，能不能解读一下?这里面是否有涉及到 外资的部分?

　　国家发展改革委投资司巡视员欧鸿：近 年来，国家发布了一系列鼓励社会投资的政策措施，包括民间投资新36条以及各部门出台实施的42项实施细则等。这一次国务院印发的《指导意见》对七个重点 领域鼓励社会投资做了一些具体的安排。对于您提到的市场准入方面，《指导意见》对生态环保、农业水利、市政、能源等领域提出了进一步放宽市场准入的具体举 措。比如，《指导意见》提出，在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间投资进入核电设备研制和核电服务 领域，这就是一个具体的例子。

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