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新型城镇化视野中的PPP空间治理

发布日期:2018-05-09来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   PPP(Public Private Partnership)是基础设施和公共服务领域的一种创新供给模式,通过政府和社会资本之间的长期合作,共同提供原本由政府负责的基础设施和公共服务,实现利益共享、风险分担和激励兼容。PPP在中国有着长达三十多年的发展历程,与中国的经济快速增长和城镇化建设密切关联。中国特色社会主义进入新时代,发展不平衡不充分已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。在新时代新变革下,PPP迎来了新机遇和新挑战。一些经济社会发展中亟待解决的突出问题,比如生态环境保护、脱贫攻坚、缩小城乡区域发展和收入分配差距、弥补教育医疗养老等民生短板等,PPP都大有可为。PPP需要贯彻落实新发展理念,迎接新征程,作出新应对。

   新时代新型城镇化对PPP提出了新要求

   城镇化是现代化的必由之路,近年来我国城镇化水平快速提高。过去五年我国城镇化率年均提高1.2个百分点,在高速发展的同时,城镇化质量也在不断改进,城镇基础设施水平明显提升。按照城市发展的纳瑟姆曲线(S型曲线),我国城镇化仍然有巨大的增长空间,尤其是以人为本的新型城镇化,将对基础设施和公共服务产生持续、多样化且庞大的需求。

   新时代新型城镇化对PPP模式的影响和挑战包括多个方面。一是农村转移人口市民化引致的PPP需求增加。城镇化的“三个1亿人”任务以及全面放宽城市落户条件,需要为转移人口提供均等足量的基础设施和公共服务,比如教育、医疗和保障房供给等,都可以通过PPP模式加快推进。二是部分城市人口收缩带来的PPP需求差异。城市并不总是增长,部分城市在人口峰值过后迎来人口收缩是一个不可避免的趋势。城市收缩和人口扩张并存的双向流动新格局,导致不同城市对基础设施的需求存在较大差异,要求不同区域的地方政府在采用PPP模式建设基础设施和公共服务时,要根据当地人口趋势合理推进。三是乡村振兴和城乡融合发展等新任务推动PPP实施的变化。乡村振兴和城乡融合发展都是十九大提出的未来一个时期的重点任务,也是传统PPP应用较少但大有可为的领域。由于乡村振兴和城乡融合发展涉及的PPP项目,比如农产品加工、农村休闲旅游养老、设施农业、乡镇学校和卫生以及公路供水电网物流等农村基础设施,大部分属于收益不强公益性强的项目,且位于财力较差的乡村和欠发达地区,对目前强调PPP侧重使用者付费项目的政策导向提出了挑战。四是以城市群为主体协调发展的城镇格局对PPP提出了更多需求。城市群内中心城市及周边中小城市的公共交通主导的交通网络体系建设、非核心功能及产业疏解等,为PPP模式的应用提供了巨大空间。五是城市从增量发展向存量发展,为PPP发展厘清了方向。2015年中央城市工作会议进一步强调,应坚持“限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的城市发展方向。在城市发展从以新区为载体的增量发展转向以更新改造为主的存量发展过程中,迫切需要通过PPP推进城市绿色低碳发展和城市治理现代化。

   PPP发展呈现鲜明的空间差异特征

   在新型城镇化以及发展不平衡不充分的影响下,PPP的发展呈现出鲜明的空间差异特征,主要反映在区域差异和城乡差异两个方面。PPP的区域差异主要是东部沿海经济发达地区与中西部经济欠发达地区以及各个地区内部不同城市之间的差异,包括能力差异、驱动差异、项目差异以及政策执行差异等。能力差异是指各个地方政府对PPP模式与政策的正确认知、理解、执行和监管等方面能力的差异。驱动差异是指各个城市采用PPP模式的动机不同。项目差异主要是指各个地区的已落地PPP项目的差异。统计显示,PPP项目差异存在阶段性,比如2013年之前东部沿海地区的PPP项目多于中西部地区,2013 年之后则相反。政策执行差异是指各个城市在贯彻落实国家PPP政策上的差异,具体表现在制定地方实施细则、组建主管机构和推广力度方面等。

   PPP的城乡差异主要是在城乡基础设施和公共服务方面,PPP项目、涉及领域和特征等方面的差异。城乡PPP项目的差异主要是数量和投资额差距悬殊。从财政部PPP项目库可以看出,目前的PPP项目集中于城镇基础设施和公共服务领域,乡村PPP项目较少,存在“PPP只进城不下乡”的现象。城乡PPP涉及的领域差异指的是乡村PPP侧重于与“三农”密切相关的农村供水、污水和垃圾处理、田园综合体、休闲农业和乡村旅游等领域,城市则有很多轨道交通、海绵城市、综合管廊、大型市政工程等领域的PPP项目。城乡PPP的特征差异体现在,相比城市,乡村PPP一般具有规模小、分布散、收益低、当地财力弱、社会资本参与积极性不高等特征,需要政府通过打包、增信、政策鼓励等多种手段予以扶持。

   构建PPP空间治理机制

   忽视PPP区域差异会导致国家在制定和执行PPP政策时缺乏政策弹性,抑制地方政府的主动性和创新性。PPP的空间差异格局受到宏观环境、地方禀赋、发展基础、城镇化需求、官员能力等诸多因素的综合影响,有着复杂多变和多尺度的演化过程和阶段格局,需要开展多学科、多角度、立体化的研究,构建PPP空间治理机制。

   PPP是一种创新治理模式,但PPP本身也需要治理。空间同样可以是对象,也可以是工具,空间具有异质性和关联性特征,对PPP有着重要影响。PPP的空间治理是对象和手段的统一。PPP的空间治理不同于地理学的空间治理。PPP的空间治理是从PPP的空间属性出发,立足发展不平衡不充分的现状制约,在识别和分析PPP项目的时空演化、分布格局和政策变迁的基础上,借鉴地理学“主体—过程—格局—机理—响应”的研究范式,探索构建PPP“主体—动因—过程—格局—调控”的空间治理框架。PPP空间治理是在正视和分析PPP空间差异的基础上,通过治理模式和空间政策进行调控,从而对PPP空间格局进行优化,缩小空间差异,促进区域协调发展。

   PPP“主体—动因—过程—格局—调控”的空间治理框架包括:(1)明确PPP的参与主体包括政府、国有企业、民营企业和外资企业等,以及不同阶段主体资格、权责、地位的差异特征、演化过程和动态博弈;(2)不同区域不同阶段PPP驱动因素的演变过程及测度;(3)PPP的发展阶段、特征及影响因素的识别;(4)PPP项目的空间分布格局及影响因素分析;(5)基于全生命期的PPP的空间调控与优化机制构建,尤其是判断城市是否适合采用PPP模式的城市PPP适宜性评价和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力评价。

   从20世纪80年代至今,新公共管理运动引领的治理改革浪潮方兴未艾, PPP模式是新公共管理影响下的一种创新模式。结合我国新时代新型城镇化的需求,PPP在中国具有更丰富的内涵和更美好的前景。PPP在实践中暴露的一系列问题,可以通过构建和优化治理机制予以解决。PPP的空间治理在理论上丰富了PPP治理体系,实践中有助于改善基础设施和公共服务的区域发展不平衡不充分状况,具有重要的现实意义。

   (程哲 北京大学经济学院 本文系国家自然科学基金重点项目“新型城镇化进程中的项目治理研究”(71734001)阶段性成果)

  

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