中国财政科学研究院孙洁：PPP模式助推城市建设

发布日期：2017-11-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 大家好，今天我跟大家分享的题目是“PPP模式推动城市建设”。PPP应该是从2013年的12月26号，北京国家科学研究院开了一个研讨会，在这个研讨会当中，刘部长本人主讲了近两个小时，可以说那次会议也算是揭示了全国推广PPP的序幕。

　　 大家可以看到，财政网站上已经推出一万多项、17多亿的投资规模。我想借助这样一个实践机会，从四个方面汇报一下PPP模式在推动城市建设方面做的一些工作。

　　 第一，在城市建设当中为何需要PPP模式呢?在城市化进程中，一般来讲，有一个最重要的阶段就是城市化率达到30%的时候，以及在70%之前这样的阶段。当我们整个的城市人口占整个人口的30%，但还没有达到70%这样的阶段，是一个城市快速发展的阶段。

　　 实际上我们现在的城市化进程刚刚突破了50%多，意味着我们现在现阶段城市化进展，已经处在一个高速发展时期，那怎样才能推动城市化呢?像过去从改革开放以来到目前为止，推动化城镇化进程有两个大的支柱，哪两个支柱呢?首先，土地财政，土地财政依赖于土地的转让，我们现在的一个政策变化是，土地转让的升值依赖于房地产市场。而房地产的转向，从未来一个市场化的房地产市场，转向为更多的以政府和居民共有产权为主体的这种居住模式的话，房地产本身的需求可能会与以往的发展有所变化，就使得我们的土地财政这块儿大大减少。

　　 其次，城镇化进程过程当中，很多地方政府，包括县级政府都有自己的投融资平台，这也是推动城镇化进程的一个很重要的手段。通过融资建设将大量的机构，这就给机构带来巨额的政府债务，形成潜在的风险。所以说从土地财政和投融资平台这两个方面，已经很难在作为未来城镇化快速发展重要支撑的力量。

　　 那么PPP被突出出来，成在城镇化进程过程当中，未来的支撑力量。未来的城镇化进程达到70%还要有一个漫长的路程要走，这就是现在面临的现状和背景。

　　 什么是PPP呢?在城市建设中，我们需要什么样的PPP呢?实际上在PPP还没有被提出来之前，已经广泛存在于各种建设当中。早在1984年，深圳等都是通过项目融资的方式，当时的项目同时叫BOT的方式。后来这种工具由于它的可行性、可用性，后来从资源类开发逐渐演变应用到能源工程。所以我们今年认识到的BOT就是来源于过去的项目融资。

　　 按另外一个方面，在70年代末、80年代初，我们进行了一系列的改革，当时帮着撒切尔夫人想了一个办法：私人融资计划。她为了解决她的政府投融资不足，英国人把它叫做PFI，由政府付费的这些私人部门投资的基础设施公共项目，被称为PFI。

　　 实际上我对PPP的研究是从2002年开始，我认为PPP公私合作是一种管理模式。什么是融资呢?简单讲，融资就是借钱办事，你缺钱吗?管理呢?所谓管理，就是指通过别人，或者与别人一起高效的完成组织的目标，这才是管理。所以我们就在这个概念基础之上，PPP就下来了一个概念。

　　 PPP是指政府公共部门要通过民营部门，现在我们叫做社会资本方，高效的完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。大家注意一下，这个概念有两层含义，落脚点是要完成政府公共部门的职能。怎么完成呢?不是政府自己去完成，还要通过私营部门、民营部门，要通过社会资本方来完成实现政府公共部门的职能。

　　 社会资本方是干什么呢?一般是企业，企业它的目标是要实现股东的利润最大化，所以政府要想让企业完成自己公共部门的职能，一定要保证企业私营部门和社会资本方的利益。保障社会资本方的利益无外乎有两个方面，第一，允许社会资本方，允许企业向使用者收费，。比如我建一个广场或者建一个无法收费的项目，怎么办呢?第二，如果不能向使用者收费，必须得有政府来付费。

　　 政府在城市建设中需要一个PPP的管理模式，而不是一个融资工具。我们如果需要融资工具的话，政府有各种方式来进行融资。我们更多的是看重PPP过程当中，社会资本方的管理，只有这样，才能保障项目的成功，达到实现政府公共部门职能和目标。

　　 如何规范使用PPP模式? PPP首先除了基本概念之外，有三个特点。第一个特点，多样性，基于多样性让我们在选用PPP模式的时候，按照国务院42号文当中规定的PPP模式的形式，尽可能的不要去在这方面做其他的创新。在国务院42号文当中提出了四种方式，一种是BOT的方式，建设，运营，移交，更适用于新建的基础模式，无论是向使用者收费也好，政府收费也好，都是一种新建的方式。第二种方式是IOT，已有的基础模式，适用于再投资，扩建，解决政府已有基础设施投入不足的问题。第三种方式叫TOT，对已有的基础涉世不需要再建设，直接转移社会资本方运营，主要解决当前的政府债务规模问题。另一方面，我们要按照规定的形式，不要自己随便做一些很多的、不符合我们现有要求的方式。

　　 第二个特点是PPP的复杂性。第三个特点是PPP的长期性。这就有别于我们过去做的一些PPP项目，建设期两年，转让期三年，很难符合我们当前PPP模式的要求。为什么会有一个长期性呢?如果缺乏PPP，很多机制难以发挥作用，如果不能够发挥作用，就难以达到政府所要求的最终的目标，难以实现政府的职能。

　　 同时我们在设立PPP项目发展的时候，要遵照它的四个核心要素。第一个核心要素，叫PPP项目合作关系，也就是我们经常说的伙伴关系。我们一直强调PPP项目中政府和社会资本化是平等地位，是一种伙伴关系。在PPP项目当中，如果双方出现了经济纠纷，可以约定到仲裁委员会解决。

　　 第二个要素就是风险的分担。我们在做项目融资的时候也有风险的分担，这是很正常的，做任何合作都要风险分担。在今天的PPP模式当中，不是说谁承担的风险大获得收益高，风险小收益小。因为涉及到公共利益，如果企业为了追求一个更大的收益目标，去冒一个很大的风险合适吗?不合适。我们也不鼓励在这方面企业追求利益最大化，所以我们说在PPP风险上面，一定要遵守风险共担，不然有可能会导致项目失败。

　　 第三，利润的可控制。今天我们再说利润共享的话，已经不符合我们现在新形式的一个要求。政府要对PPP项目的收益要有一个控制原则，可控制、可调整的原则。PPP项目一定要遵守盈利而不暴利的原则，不允许社会资本方产生过高的收益，因为同样涉及到公众利益。

　　 第四个原则是监督管理。我们现在要做的PPP模式，一定要遵守公开的原则，只有公开才能达到有效的角度。所以大家看一看财政部出台的政策当中，其中有一条，企业给政府签订了PPP合同，一定要向公众公示，要公众监督。

　　 如果要想规范PPP模式，一定要遵守这样四个核心的要素，才能够确保这项规范的实施，如果不能够遵守的话，可能就违背了我们模式最终的结果。

　　 说一下特许经营与PPP。事实上我们说PPP模式，无外乎两个方面，一种是向使用者付费，一种由政府来付费。让你管理，提供相关的服务，政府按照投资额给你每年的收益和标准。如果说向使用者收费，凡是涉及到公共向使用者收费，一般的企业没有这种权利，如果想收费，必须经过政府特权。所以说企业为了获取合理，合法的收益，政府要给它一个特许的收费权。事实上说特许经营，不是一种经营的权利。

　　 最后我想用四句话，简单的对这个发言做一个总结。PPP是一个管理模式，管理是一个过程，既是个双方合作的过程，只有妥协才能合作，就像夫妻两个人过日子是一样的。所以说业界就把PPP比喻成一段婚姻。

　　 第二句话，PPP解决什么呢?英国有一座大楼，投资20亿，政府每年给它1.5亿左右的回报，总共给它40亿。等政府有了钱再去办教育，再去办学校，可能一代文盲就产生了，在这种情况下，我们会毫无疑问采用PPP模式，所以我把它形象于PPP是解决“子欲养而亲不待”。

　　 第三，PPP是经济的转变。花自己的钱办自己的钱，既有效率也有效果。首先不会拖延工期，因为完成了社会资本化才能获取收益。第二，它会有合理的控制。

　　 第四，PPP是一种机制的转变。让专业的人发挥专业的优势，才能够实现最终的目标，完成政府做的职能，这是今天讲的内容，谢谢大家!

　　 (中国财政科学研究院研究员、专业委员会秘书长孙洁在“2017中国(济南)产业金融国际论坛”上的演讲内容。)

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