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如何构筑“一带一路”下的PPP合作新模式

发布日期:2017-07-03来源:项目管理者联盟编辑:邵慧平

[摘要]

  “一带一路”是亚欧新的区域合作框架,然而,“一带一路”战略覆盖区域广大、涉及跨境投资领域多元,项目结构复杂,参与主体繁多,而且各国基础设施建设不平衡,中低收入国家的基础设施严重滞后,各国基础设施建设过程中还面临资金缺口大,融资渠道、融资方式、融资主体、融资机制单一等问题。因此,亟待构建多层次、多元化、多主体的“一带一路”投融资体系,这其中,PPP模式不仅可以发挥更大的弥补融资缺口的作用,更可以大大提升全球资本配置的效率。

  事实上,“一带一路”区域基础设施发展依然滞后于其经济增长,且无论在质还是量上均低于国际标准。仅就亚洲区域内而言,就存在巨大的资金缺口。根据亚洲开发银行预测,未来10年,亚洲基础设施投资需要8.22万亿美元,即每年需要新增投入8200亿美元基础设施资金。而2013年,亚洲只有中、日、韩三大经济体的GDP总额约为8万亿美元。根据世界银行统计,中低收入国家资本形成率占GDP比重仅为1/4左右,其中用于基础设施投资方面的资金仅为20%左右,约4000亿美元,融资存在巨大缺口。目前为亚洲基础设施建设提供融资的主要机构“亚洲开发银行”2013年仅提供210亿美元贷款,而即使把世界银行集团、发达国家官方援助(ODA)等都考虑在内,资金缺口依然难以得到弥补。

  为此,中国正在积极推动为“一带一路”解决融资缺口的新平台和新模式。目前的融资来源包括:亚洲基础设施银行,其资本规模为1000亿美元,其中中国出资400亿美元;丝路基金,首期规模为400亿美元,资金来源外汇储备、中国投资公司、中国进出口银行、国开金融的资本比例为65%、15%、15%、5%;金砖国家银行,资本金规模为1000亿美元;上合组织开发银行。此外,中国将向南亚、上合组织、非洲分别提供200亿、50亿、300亿美元的信贷配套支持。此外,区域性和国际性组织也为“一带一路”的基础设施建设提供部分资金。上述各种融资渠道目前能向“一带一路”跨境基础设施提供的融资规模为3500亿美元左右,也还远远不能满足融资需求。

  因此,未来解决“一带一路”基础设施建设投资资金不足的问题,不仅要靠公共资本的先导作用,也要充分调动私人资本的积极性。去年12月24日的国务院常务会议已明确指出,“一带一路”战略将吸收社会资本参与,采取债权、基金等形式,为“走出去”企业提供长期外汇资金支持,需要采取金融创新的方式来带动民间资本(如PPP模式等),使资金链更能满足大型基建的需求。

  就其本质而言,对于PPP的概念,国际上并没有统一的定义,业内比较常见的定义主要来自世界银行、亚洲开发银行、联合国[微博]发展计划署、联合国培训研究院、欧盟委员会和英国财政部。尽管这些机构、组织或政府部门对于PPP的定义在内容和表达重点上不尽相同,但从一般学术定位上,所谓的PPP模式(Public Private Partner-ship,又称公私合伙制)是以特许权协议为基础,为建设城市基础设施项目或者提供某种公共物品和服务,由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。

  从全球的经验看,PPP是一种较佳的项目安排形式,PPP模式最大的意义不仅在于弥补资金缺口,更在于提升公共产品管理的效率和资本配置的效率,特别是在基础建设领域投资,有助于提升公共产品管理和资本配置效率。而从内部情况看,国内亟须通过资本输出带动产能输出,开辟新的出口市场,而沿线一些发展中国家希望与我国在基础设施建设、交通、信息通信技术和能源等领域开展合作,PPP模式也可以为未来产能合作创造新机遇。

  一方面,从全球发展情况来看,依据世界银行的统计,PPP模式主要在能源、电力、交通以及水处理等行业使用,采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式为主。从总量上看,依据全球PPP研究机构PWF的统计,1985年至2011年以来,全球基础设施PPP名义价值达到了7751亿美元;从地域上看,英国、澳洲等国家的PPP模式较为成熟,其中使用量也较大,而发展中国家相对使用较少,不过近年来也在快速增长中。PPP模式对于缓解政府在公共建设支出中的压力有较大帮助。因此,通过吸引各类私人资本、商业资金和社会资金直接投资建设和经营,大大提高跨境基础设施资产和设施的运行效率和水平是势在必行。

  然而,不可否认的是,基础设施项目,特别是类似于“一带一路”这样的跨区域基础设施融资规模大、期限长、风险高,短期回报率通常达不到私人资本的盈利要求。跨境基础设施投资回报率较低。投资回报率是影响私人资本流向的重要因素。此外,“一带一路”沿线的商业和投资环境、资金安全以及政治风险因素的不确定性较大,使得逐利特征明显的私人资本对投资基础设施望而却步。从全球来看,私人资本在投资基础设施的占比不足0.8%,与其充裕的资金规模现实极不匹配。特别是资本还面临着跨境基础设施的融资市场不完善等问题,例如“一带一路”跨境基础设施融资以政府和国际组织为主,还没有开发出适合私人资本参与的投资产品和项目。

  可见,从构建多元化的投融资体系框架的发展趋势看,为了动员更多的私人部门的资金,积极推进PPP模式,增强基础设施项目对于私人部门投资者的吸引力,必须实现更大的模式创新和安全保障。

  首先,要充分发挥亚洲基础设施投资银行的先导作用,设计出盈利性的项目和产品,供私人资本参与跨境基础设施建设。根据国家刚刚出台的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,结合沿线国家的实际需要,确定优先发展的基础设施领域,建立包括项目可行性报告等在内的项目库。其次,实施跨境基础设施资产证券化。具体是以跨境基础设施的收益作为对象,发行债券来融资。对于建成的跨境基础设施而言,实施资产证券化,可以成为投资者退出的渠道;对于没有建成的跨境基础设施,其可成为私人小额资本参与基础设施建设的重要途径。再次,建立“一带一路”跨境基础设施证券交易所,为国内乃至沿线私人资本参与“一带一路”跨境基础设施投资提供平台。最后,跨区域层面,各国需要制定“一带一路”基础设施投资计划或重点项目清单,出台PPP项目库,为PPP项目的开展营造更好的环境。多边银行可以进一步推动本币债券的发行和地方债务融资的发展,帮助吸引长期投资者投资于基础设施PPP项目。

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