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供给侧改革下PPP如何把握政府与市场关系

发布日期:2017-05-23来源:中国经济时报编辑:宋珍珍

[摘要]

  PPP改革如果进行得顺利,就能实现联合国可持续发展目标。它不仅是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的制度创新,也是一项以供给侧结构性改革为主、市场需求为辅的机制变革,是创新的公共服务供给管理模式。

  5月21日,“2017中国PPP投资创新论坛”的专家座谈会在北京召开。在供给侧结构性改革的背景下,围绕如何完善国家政策法律、政府与社会资本平等合作、PPP新业态等话题,财政部PPP中心、国务院发展研究中心、清华大学PPP研究中心的专家,龙元建设、中文在线等企业届人士参与了讨论。本次座谈会由国务院发展研究中心研究员、中国经济时报社党委书记王忠宏主持。7月22日,中国PPP投资创新论坛即将在上海国际会议中心举行,主题为 “社会资本参与PPP模式面临的机遇与挑战”。

  加强规范,平等合作

  PPP是指公共服务项目由政府和社会资本合作供给的模式,在世界各国普遍推行。自中国国务院常务会议要求推进PPP改革以来,财政部、国家发改委等部门相继出台了指导文件。

  国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任余斌在座谈会上表示,PPP是党的十八届三中全会确定的重大改革,探索公共产品、公共服务提供过程中如何发挥企业和市场的作用。世界上做得比较好的是英国,PPP所占比例也只有15%。从我国地方政府的角度考虑,想少花钱做更多的业绩,PPP能满足这些要求。PPP当年的初衷是“引入民间资本,引入民营企业的经营管理机制,来提高公共产品、公共服务供给效率”。今年中央政府更加重视,这也是50号文件出台的背景。

  对于在实践中出现的问题,余斌认为,PPP确实需要一个规范的过程,在改革中不断总结、不断提高、不断堵塞漏洞,更充分地发挥PPP的正面效果,不能因为有些地方政府、国有企业、银行出了问题,就把板子打到PPP身上。要通过对问题的深入研究,出台相应的法规和规章制度来完善PPP。

  财政部PPP中心主任焦小平在座谈会上表示,PPP改革是在公共服务领域贯彻落实十八届三中全会全面深化改革精神的重要举措。自2014年以来,财政部会同相关部门对项目操作进行流程化、标准化设计,制定了路径明确、流转顺畅、节点可控的改革路线图。下一步,财政部将配合国务院法制办积极推动PPP条例出台。

  焦小平还表示,PPP条例具有重要的先导作用。通过PPP条例,从顶层理顺关系,实现改革一盘棋、分工不分家、分工不分治,有效解决目前部门职能叠加冲突问题。他认为,PPP条例要立足于激励创新、保护创新,要促改革、防风险、稳预期、稳增长。

  “PPP改革要处理好政府与市场的关系。”焦小平说,其一,政府是公共服务的供给人,引入市场竞争机制只是供给方式的转变,不改变公共服务的本质,亦不能免除政府的监管责任。政府要依法按照“三个清单”创新管理方式,加强产权保护,抓好标准建设和绩效考核,稳定社会资本投资预期,保护老百姓的根本利益。其二,公共服务项目凡是市场能做的就采取PPP模式,放手让市场在资源配置中发挥决定性作用,政府主要扮演“守夜人”的角色。PPP倡导物有所值理念,以提质增效为目的,坚持公平竞争、平等合作、风险分担、全生命周期管理、绩效付费、透明公开管理,可有效破解公共服务供给不足、品种单一、资源利用效率不高、区域发展能力不均衡等难题。

  “PPP改革是一项系统工程,我们要将中央改革宏伟蓝图具体化成一张张施工图,并以工匠久久为功的钉钉子精神,把新理念新思想新战略落地。”焦小平强调。加快立法,理顺关系

  国家财政部、国家发改委当前正在研究制订PPP条例,目前,PPP规模非常大,财政部综合信息平台中入库项目总投资额达14.6万亿元,各界期待加快立法来推动PPP改革进一步深化。

  国务院发展研究中心研究员孟春在座谈会上表示,当前影响民营企业参与PPP的一个突出问题就是缺乏统一的国家层面的PPP政策法律法规,部门规章政策存在一定交叉重叠,甚至存有一些不一致之处,改革的整体性、协调性有待加强。相关的土地政策、税收政策与PPP运作不配套。如无法保障中选社会资本优先取得土地,政府付费类项目是否需要缴纳增值税等问题应当尽快研究明确。

  孟春认为,目前部分PPP项目还存在不规范的现象。民营企业呼吁,“规范运作心里才能踏实。”孟春说,此外,融资环境融资支持不到位、合作周期风险因素复杂多变、退出渠道尚不顺畅等因素也掣肘了民营企业参与PPP模式。

  针对以上问题,孟春建议,要认真总结经验,以当前创新实践为基础,进一步加强顶层设计,完善法律法规。着力推进信息公开,充分运用好公开透明这把戒尺,在PPP库的基础上,建立全国范围的政府信用信息公开平台,有重大违约状况发生的,将相关责任人纳入信用黑名单,从制度层面上给社会资本特别是民营企业吃下定心丸。

  “还要优化市场融资环境。要注重典型引路,打造PPP融资示范样板,推动融资相关方思想观念转变,从根上解决民营企业融资难、融资贵的问题。”孟春说,要划清双方责权利。PPP是长期平等合作,政府既不能把社会资本当“丫鬟”,也不能“甩包袱”。该承担的责任一定要敢于担当,不该插手的要放手让社会资本去做,充分发挥“看不见的手”的作用,促进要素自由流通和风险的合理配置。鼓励企业并购重组。目前市场上已经有一些建筑商转型为综合服务商,把设计、运营环节整合起来;甚至还有咨询机构开始运作融资商、专业运营商,打造商业生态系统。民营企业可以发挥自身管理灵活性、运作专业性、市场敏感性等优势,抢抓机遇,整合扩大资源,不断发展壮大。

  国务院发展研究中心是第三方评估机构,而国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群是参与PPP评估的成员之一。他到江苏、浙江、山东、安徽展开调研,“从融资、建设、运营三个环节来看,PPP都收到了较明显的成效。”

  张立群认为,PPP是一项综合性改革,环节覆盖基础设施、公共服务项目的全生命周期,涉及到政府、企业、居民三个主体间的责权利关系,是有机联系的系统,必须统筹协调,全面推进各方面相关改革。PPP也是基础设施、公共服务领域理顺政府和市场关系的一项改革探索。现在从放管服的改革来看,重点还是在“放”的方面,就是放宽市场准入,减少行政审批事项。而政府优质服务的短板亟须补齐。最近几年一直强调补短板,很多城市的基础设施和公共服务都有短板,这是政府自身改革和能力建设的重要方面。中国要更好地发挥政府作用就离不开政府在这些方面能力的增强。通过PPP的改革探索,在基础设施和公共服务领域进一步理顺政府和市场的关系,提高资源配置的效率。这个领域的PPP模式,国外也在探索中,“我国的实践探索比国外更活跃。PPP改革取得的成效被各个方面所认可、所接受的规则、所确立的模式,要通过立法的形式明确下来。要注重用好法律这个治国重器。”

  清华大学PPP研究中心主任助理王少华表示,正在编制中国PPP城市发展指数,把333个地级市PPP投资环境做一个排名,这对政府来说是软约束,如果政府违约不诚信,那指数就会下降。中国PPP市场是万亿元的市场,应推进PPP项目的科技化、科技项目的PPP化。如果一些好的科技项目、科技元素运用到市场里,就能降低综合成本1个点、2个点,这是巨大的社会效应。一些好的科技项目也可以用PPP的模式去推进,比如设计政府付费购买基本服务,然后再配合使用者付费的模式,就能把城市大数据建起来,从这个基础上再催生出智慧城市、智慧医疗,包括土壤修复、盐碱地改造等。

  政策约束,创新模式

  与会嘉宾在座谈会上表示,国家应当鼓励社会资本对新业态、新消费、新领域运用PPP模式来探索。

  从企业层面而言,龙元建设集团副总裁、龙元明城投资公司总经理颜立群表示,政策确实需要更高层面的法律来约束。“现在社会资本已经扩散了,从刚开始的建筑商扩散到各个领域的运营商,无论是招商的、产业园区运营的,还是做文化、体育、旅游等,都已经进入PPP行业。金融机构从银行到私募、公募基金,证券公司都对PPP积极投入。未来会有更多领域的社会资本增加。”但他表示,东中西部地区差异非常大,中西部政府的培训亟待加强。有些地区直到现在为止,还不知道为什么要做PPP;有些地方政府把企业性质作为非常重要的招标条件,“其实我们要共同维护营造一个好的竞争环境,不要恶性竞争”。

  在谈到社会资本如何参与PPP商业模式时,中文在线集团常务副总经理王敏表示,它是一个摸索、探索的过程,把各种产业的跨界、融合作为一个主题,这样就可以碰撞出火花。他们提出打造文化PPP,就是一个新业态、新技术、新模式,目前有一些项目在陆续进行中。

  “供给侧结构性改革就是给老百姓提供更多的一些选择,尤其是服务。”对于PPP的未来发展,王敏表示,很多产业需要跨界,不是某一个建筑企业,某一个科技企业,某一个文化企业可以单独做的事情,一定是成立联合体,大家抱团取暖,一起利用PPP模式实现地方政府经济转型升级、实现企业的盈利。

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