PPP不能盲目追捧，更要冷静思考其应用难题

发布日期：2016-10-09来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　2016年以来，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地，有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段，承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。截至今年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。

　　中国交通建设集团总裁助理、投资事业部总经理赵喜安指出，到目前为止，集团PPP项目已经有186个，总合同金额7680亿元，累计完成了3000亿元。他认为PPP主要是让政府跟企业在市场中重新定位，政府由经营者变成合作者、监管者，企业由过去的建设者，变成产品的提供者和运营者，这才是PPP核心的定义，是一个角色的调整。

　　但也有不少专家学者表示目前的PPP项目有些异化了，PPP成了政府解决资金困难，规避政府债务的工具。对于政府投资项目而言，以往常用的政府担保，通过平台公司贷款的方式遇到政策限制无法操作。PPP方式由于社会投资者是以项目投资的方式注入资金，未作为政府债务处理，但实际上是一种隐性债务。

　　现在各界对PPP的火热追捧，是否是一个正常的现象?需不需要降温?

　　王守清：现在PPP是中央这边热，真要热起来，还是要问问各地的市长愿不愿意。若是地方的市长有钱，肯定不愿意实行PPP;没有钱还想做项目，就会使用PPP。但是民营企业不一定愿意干，一个项目二十年、三十年才能脱身，风险太大。

　　PPP肯定不是万能的。比如PPP支付分为使用者支付、前端补贴和后端补贴等，前段补贴就很容易造成地方政府和企业联合骗取中央财政。而且PPP对地方债务的帮助，没有想象那么高，因为地方政府融资成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定适用。

　　金永祥：我觉得谈不上降温，政府在做该做的事情。但是学术界比较活跃，研讨特别多，这也为以后做项目在进行理论上的准备。但要防止讨论多，实务少，现在的PPP应该规范，讨论得太热，实质性的推动却没有那么热。

　　徐向东：这个问题从两方面看。一方面，当前PPP非常火热，如果是表现在关注的人多，讨论的人多，提供建议的人多，研究的人多，总结经验的人多，相关会议多，那么这是一个好事情。在PPP相关立法没有正式出来之前，应该鼓励各行各业的专家进行多方位、各个角度、不同层次的沟通交流，甚至是碰撞，有利于PPP在中国的良性发展。

　　另一方面，我最近也经常碰到，很多地方本来准备采用BOT、TOT模式实施项目的，突然提出要改为PPP模式来实施项目。这不仅是对PPP模式的误解，更会成为推进中国PPP模式良性发展的障碍。如果是这种情况，那绝对需要降温。

　　不是所有的项目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式。

　　中国的PPP项目背后有哪些难题?

　　目前不少PPP项目“看起来很美”，背后却有诸多难题待解：一是PPP项目投资周期长、经济效益差，社会资本大多望而却步;二是一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度;三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。

　　民营资本参与不足

　　长期以来，公私合作模式项目也就是PPP项目在操作层面存在重融资轻管理、民营企业参与热情不高等问题。统计数据显示，截止到今年4月底，全国PPP项目达到8042个，总投资达到9.3万亿元，项目覆盖也由5个行业扩展到13个行业。不过另一项数据也显示，今年以来，民间固定资产投资增速继续下滑，1到4月份同比增速为5.2%，只有全国固定资产投资增速10.5%的一半。在推进PPP项目过程中，民营资本参与不足是一个老生常谈的话题。

　　清华大学建筑学院教授尹稚认为，一方面，地方政府出于风险考虑，更愿意与央企、国企、大型上市公司合作;另一方面，不少地方政府履约能力差，缺乏相应法律法规制度，这也让民营资本驻足观望。

　　中国民生投资管理有限公司副总裁兼首席投资官张胜坦言，民营企业参与PPP确实存在诸多难题。首先，配套政策不完善是导致民营企业参与PPP建设始终存在永远的 “玻璃门”。以社会办医为例，2015年国务院下发了关于促进社会办医加快发展的若干政策的措施，明确要求放宽准入，通过特许经营，共建民营、民办公助的模式，支持社会办医，实现公平待遇。但是现在大部分的政府部门并没有出台政策的细则。区域规划中没有或者较少为社会办医预留空间，区域卫生规划对社会办医进行前置审批，限制民营资本持股比例的事屡见不鲜。在医保定点以及税收用地等诸多国民待遇上，民营企业目前都处于弱势地位。第二是民营企业融资难、融资贵的问题，导致PPP的热情不高。第三个问题是部分项目的运作不规范、不透明，导致民营企业参与PPP项目无门。第四，部分地方政府缺乏契约精神，导致民企参加PPP项目违约事件屡见不鲜。

　　准经营类项目“造血”能力差

　　在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。不过，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。

　　目前公共财政是各类公共工程建设投资主体，但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾，使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。

　　根据政策标准，PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期，市场运作机制成熟的项目，是社会资本参与的重点领域。如大连快轨3号线延伸线PPP项目，总投资达到92亿元，吸引了不少金融机构投标。

　　现在部委都在研究PPP，这些研究应该避免的最大问题是什么?

　　王守清：我认为从国家层面制定的PPP法律，内容应该包括政府审批权限的问题，流程和管理程序的问题，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，会计准则等制度，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。

　　金永祥：全国财政工作会议中，楼继伟部长讲了两个小时的PPP，力度很大。财政部、住建部、发改委现在都在研究PPP，用财政资金来撬动社会资本，实施混合所有制。但应该保持冷静头脑、冷静思考，争取少走弯路，因为PPP没有想象的那样简单。

　　比如，什么样社会资本才能进入?用PPP是为了解决粗放型发展的问题，但现在中国的PPP项目已经有很多了，未来PPP立法要是解决不了实际问题，就没什么意义了。

　　徐向东：不仅是部委，很多民间机构、大学、团体甚至个人都在研究PPP，发改委、财政部走在了研究的前列。目前，发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营法》，而财政部则成立了政府和社会资本合作(ppp)工作领导小组。

　　根据中国既有实践，总结出PPP十大主要问题和冲突，或者说需要改进的地方。从某种角度来看，一个PPP项目能否成功，至少会涉及到发改部门、财政部门、土地管理部门、规划部门、住建部门、银监会以及行业主管部门等，任何一个部门的工作对PPP项目的实施都是至关重要的。中国的公私合作法，应是一个综合性的法律，各个政府部门的协同及能力建设至关重要。

　　中国的PPP究竟该如何成长?

　　民营准入给予绿色通道

　　国家发展改革委投资司副司长韩志峰指出，加强政府、社会资本和金融机构的合作，核心是把项目做好。如何做好项目?首先要选择规模适度、收益稳定和条件成熟的PPP项目;二是要建立合理的投资回报机制;三是要精心确定项目融资方案。要大力发展项目融资，鼓励保险和PPP投资基金更多以资本金注入方式参与到PPP项目建设当中来，尽可能拓宽PPP项目融资渠道，发挥好金融机构融资顾问作用;四是要签订规范的合同文本;五要建立多元化的退出机制;六是要大力创新，灵活运用各类模式。

　　辩证看待PPP

　　合肥市委常委、副市长孔涛认为，PPP模式绝不是简单的融资手段，要义在于：转变政府职能、降低综合成本、提高服务效率，允许社会资本合理盈利，政府和社会资本方风险共担、利益共享。为此，需要我们辩证地来看待PPP的推广应用。一方面，行动上必须积极，积极是方向。我们必须扎实推进PPP项目，认真总结经验教训，不断推进投融资体制改革。另一方面，思想上必须审慎，由于现阶段，PPP法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟，因此不能一哄而上。

　　坚持总体市场化

　　国家开发银行首席经济学家刘勇认为，PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式，但它不是包治百病的融资方式。从目前西方国家来看，真正的在做基础设施的很大一块是靠市政。另外，我们在做PPP过程中，应该要坚持一个总体市场化的原则。应该要引用境外有资质的大型企业，在新的形式下来共同提升我们的管理能力和水平。

　　保险参与需建立增信

　　中再集团股份有限公司总裁助理赵威认为，PPP项目本身将是保险资金的最佳投资的一个选择。与此同时，保险资金也可以通过PPP的方式，参与到基础设施的投资，也是落实供给侧改革的一个有效方式。保险业作为投资人，从财务成本讲，不是自己的收入而是负债，所以保险公司作为投资，是让渡了长期的流动性要求。所以我们做投资时，建立了一些增信的方式，与其他产业资本充分合作，也强调和政府采购的合作，将项目的本息纳入政府的预算当中，合理分担和保障资金的安置。

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