经营性公路收益动态监管模式研究

发布日期：2016-08-31来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

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　　文/周晓航 褚春超

　　作者简介： 周晓航 交通运输部科学研究院 书记、研究员

　　褚春超 交通运输部科学研究院 研究员、主任工程师

　　开展经营性公路收益监管是完善政府行业监管、宏观调控职能的重要举措。本文通过对合理回报、项目风险、收益监管措施、收益监管合理性等因素的分析，提出了经营性公路收益的动态监管模式。这种新的收益监管模式，既能体现经营期内政府与经营者双方对项目风险的合理分担，又可依据科学确定的合理收益率通过动态调整收费期限来灵活调控项目的收益水平，具有很强的可操作性与适用性。

　　1 .引言

　　发展经营性公路，吸引社会资本投资公路建设，拓宽市场化融资渠道是目前很多地方都在采用和探讨的形式。在政府财力有限公路建设任务艰巨的情况下，实施收费公路政策仍是今后相当长时期内筹集公路基础设施建设资金的主要渠道[1]。经营性公路作为收费公路的重要组成部分，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路[2]。收费公路政策实施20多年来，极大地调动了全社会投资公路建设的积极性，有力地推动了我国公路交通事业的发展。但经营性公路在快速发展过程中，也存在一些突出问题。比如，社会上对某些经营性公路项目存在的暴利现象有很大争议。这种现象，破坏了社会公平，损害了行业形象，既侵害了公众利益，也阻碍了道路运输业的发展，最终将会影响到收费公路的健康发展。而究其原因，产生暴利并不在于经营者的经营管理水平高，而常常是由于收费公路政策(收费期限、收费标准、收费条件等的确定与设置等)落实到具体项目上过于僵化。另外，考虑到经营性公路作为基础设施具有公益性，如果完全由经营者来承担项目经营中的超额收益或严重亏损的话，对经营者和道路使用者来说都是不公正的。这是因为：一方面，可能存在经营者以来建设和经营的垄断性，榨取消费者剩余获取超额利润，损害道路使用者利益的情况;另一方面，若受非经营者能左右的外部因素大环境影响，致使经营者处于严重亏损，则将挫伤社会资本进入投资经营性公路行业的信心和积极性。因此，从正确引导投资、调解社会矛盾、促进行业健康发展的角度来讲，需要政府对经营性公路项目的收益实施宏观调控。

　　经营性公路作为准公共物品[3]，决定了它属于政府和市场共同调节的领域。在现有法律法规条文中，也体现了政府对经营性公路项目收益实施调控的导向。在现行《公路法》、《收费公路管理条例》等的相关条款中，都分别要求按照“收回投资并获得合理回报”的原则，依据对交通量、物价等因素的预测，确定项目的经营期限和收费标准。然而，实践中通过事前审批收费标准和收费年限的方式并没能有效地调控项目的实际收益水平。这是因为：一是，没有科学地阐述合理回报的内涵和标准是什么;二是，虽然规定了项目仅限于获得合理的投资回报，但如何衡量、如何调控项目实际收益以使项目获得合理的回报，缺乏可操作性的措施;三是，不能恰当地处理经营期内不同类型的风险在政府与经营者之间的合理分担问题;四是，不能及时有效地反映行业发展需求、资本市场供给等外部因素对项目收益情况的影响;五是，由于我国经济快速发展的阶段特征决定了对交通量的长期预测往往与实际差距较大，加之人为因素的影响，自然会使得依据预测情况审批项目收费标准和收费期限的方式难以有效控制项目的实际收益水平。

　　鉴于此，本文将紧紧围绕以下几个问题开展探讨：合理回报的内涵是什么?如何体现项目投资的合理回报?在经营期内，经营者与政府如何合理分担项目风险?当前，能够有效调控项目实际收益水平的选择或措施是什么?这种选择或措施的可操作性和合理合法性如何?最终，在上述问题分析的基础上，探讨提出经营性公路收益动态监管新模式，以使政府对经营性公路收益的监管落到实处、见到实效，完善政府的行业监管职能，促进经营性公路行业的健康发展。

　　2.合理回报的内涵与确定

　　2.1 合理回报的内涵

　　经营性公路具有双重属性，即作为基础设施的公益性和因级差效益产生的商品性。这就决定了不能单从经济学角度来解释经营性公路投资的合理回报，而必须站在公共管理学的角度进行分析。一般认为，经营性公路作为带有明显垄断特征的基础性设施，需要政府进行监管调控。首先，从协调道路使用者和经营者之间利益的角度看，通过监管调控，一方面可保障经营者的合理收益，使其在补偿成本的基础上获取合理回报，增加社会资本投资公路行业的信心与吸引力;另一方面可保护道路使用者利益，使其在可接受的价格范围内享受高质量的道路通行服务。其次，从优化资源配置实现社会效益最大化的角度来看，通过监管调控，一方面，不能让经营者以利润最大化为追求目标，凭借生产和供应的垄断性，赚取损害道路使用者利益的超额利润;另一方面，也不能以社会效益最大化为目标(即社会公众免费或最低成本的使用高等级公路)，还要考虑到当前吸引社会资金的现实性，应以牺牲部分当前利益换取长远发展，允许经营者在一定时期内获取合理的投资收益。

　　因此，合理回报应该兼顾投资者利益和社会公众利益。据此，笔者认为经营性公路的合理回报应该是：道路使用者能够接受，与当地经济社会发展水平和行业发展需要相适应，经营期内投资者可以获取与风险相对应的公平公正的投资回报。

　　2.2 合理回报的确定

　　根据《收费公路管理条例》第十一条、第十九条的规定，对经营性公路的投资者需要采用招标的方式确定。这种规定，体现了政府对经营性公路实施特许经营的特色，需要通过在竞争性、公平性的条件下选取经营性公路的投资者。投资回报率作为投资者进入经营性公路项目的主要考虑条件，本研究认为也可以采用招投标的形式来确定。这样做，既可以体现投资回报率的投资者认可性，也可以使确定合理投资回报率的过程具有更强的可操作性。另外，考虑到经营性公路作为基础设施行业，属于准公共物品，其投资经营具有投资大、期限长、现金流持续稳定的特点，在经营性公路项目招投标时，应主要面向那些实力强、愿意从事稳定、长期投资的群体，拒绝以此为投机的投资个体。同时，考虑到经营性公路现阶段具有的商品性，在通过招投标确定项目的合理回报时，应体现出一定的盈利性。

　　根据上述分析，通过招投标形式确定项目合理回报率的思路如下：投资者以投资项目期望获得的收益率RE进行投标，RE由国债利率或银行存款利率Rf(浮动的)和上浮x个百分点(固定的)两部分组成，如公式(1)所示。

　　为使投资者期望获得的收益率RE在合理限度内，需要设定一个收益率的上限值Rmax作为有效投标的判定条件，RE不高于Rmax的投标为有效标，否则视为废标。Rmax可以用行业基准收益率上浮一定百分点确定。在一组投标主体中，在参考其它相应指标的情况下，x值最小者为中标者。

　　需要说明的是，国债利率或银行存款利率通常被用来作为无风险收益率的替代值[4]，以其作为招标的底线体现了对投资者利益的保护。

　　3.收益动态监管实施

　　3.1 收益动态监管设计

　　在通过招投标形式确定了项目的合理回报水平后，接下来在项目的经营过程中最重要的就是采取切实有效的措施，调控项目的实际收益使其实现合理回报。具体来说就是，通过动态跟踪、核算项目每年的实际收入以及合理费用支出，计算项目在已经发生的经营期内已经实现的收益水平，如果实际收益水平已经达到或接近招投标确定的期望收益率，则应缩短项目经营期限并提前终止;否则，允许经营者继续进行经营，但最长经营期不能超过国家规定的年限。收益动态监管的实施流程可以用图 1来说明。

　　图1 收益动态监管流程

　　从收益动态监管设计可以看出，收益动态监管的动态特征体现在两个方面：一方面，由公式(1)可知Rf是反映国民经济运行状况的一个宏观指标，而通过其确定的期望收益率RE则是进行收益动态监管的基础，因此，可以说收益的动态监管是基于反映国民经济运行情况的动态监管;另一方面，收益的动态监管是通过对项目经营期内收益的动态审核、经营期限的动态调整，来最终实现收益调控目的的，它在经营期内是一个连续的、动态的过程。

　　另外需要说明的是，以期望收益率为基础的收益动态监管，与固定投资回报是两个截然不同的概念。首先收益保证不同，收益动态监管是以期望收益率作为能够获得的收益率的最高限进行控制的;而固定投资回报则通常是把固定回报率作为收益的最低保证线。其次风险分配不同，在收益动态监管模式中，经营者可能承担在国家规定的最长经营期内不能获得期望收益率的风险;而在固定投资回报模式中，经营者为获得固定的投资回报率不承担任何风险。最后风险责任不同，在收益动态监管模式中，政府仅以国家规定的最长经营期限为承担风险的底线，承担的风险有限;而在固定投资回报模式中，政府为了保证企业获得固定的投资回报率，将承担资金补贴等风险。

　　3.2项目风险的分担

　　风险是指在从事某项特定活动过程中存在的不确定性而产生的经济损失的可能性。面对风险在选定其承担主体的时候，应该体现损失共担、收益共享的原则[5]。就经营性公路而言，其风险主要在于宏观层面的收费公路政策贯彻落实、产业政策变化以及社会经济发展的大环境等方面。鉴于此，面对经营性公路项目风险需要考虑政府和经营者之间的风险合理分担问题，使风险分担后的结果兼顾两个方面：一方面，允许道路经营者获得一定的合理投资回报;另一方面，保护公路使用者的合理权益，即在一定的期限内、支付一定的道路使用费而获得高质量的道路通行服务。

　　从收益动态监管的流程可以看出，政府和经营者都分别承担了相应的风险，实现了风险的合理分担。具体来说：对政府，当由于非经营者能左右的外部原因导致经营者的实际收益没有达到事先确定的期望收益率时，将允许经营者持续经营(最长不超过国家规定)，这样政府就以最长的收费期限为经营者提供了一定的抗风险能力;反之，当经营收益提前达到了事先确定的期望收益率时，政府将缩短项目经营期，提前结束收费，这样在保证经营者获得合理回报的同时，又防止了暴利，有效地维护了道路使用者的利益。对经营者，如果在最长经营期内仍不能获得期望的收益率，则将承担项目的投资风险，按期结束收费。

　　4.收益动态监管的合理性分析

　　开展经营性公路项目收益动态监管不仅技术操作上可行，而且存在充分的合理性，这可以从经营性公路自身属性特点、法律法规环境和行业经验借鉴等三个角度来认识。

　　4.1符合经营性公路的属性特点

　　首先，经营性公路作为基础设施，属于准公共物品，具有垄断性和公益性，实施收益监管可以防范“政府失灵”或“市场失灵”，提高公路基础设施的资源配置效率，促进社会公平与效率;其次，现阶段我国正处于公路建设的关键时期，开展收益动态监管，有利于保护投资者的积极性，合理引导社会资本投资经营性公路行业，弥补建设资金不足的困境;再次，便于及时有效地反映公路建设资金需求、资本市场供给、社会经济发展等实际情况;最后，有利于使项目在有限的存续期内，将“合理回报”的共识与法律指导精神落到实处，增进社会和谐。

　　4.2符合现有法律法规精神

　　当前，在《公路法》的第六十条、第六十三条，《收费公路管理条例》的第十四条至第十六条中，对经营性公路的收费标准和收费期限进行了规定。从这些条款的规定中可以看出：

　　(1)上位法从原则上规定了投资者在收费公路收费期限内允许收回投资并获得合理回报。但鉴于经营性公路的公益本质属性，在收费期限内项目仅限于取得“合理”的投资回报，即取得的回报是有限制的。

　　(2)省人民政府依据收回投资并获得合理回报的原则，审核批准经营性公路收费年限和收费标准。由此可见，省人民政府对经营性公路的收益具有监管的权利和义务。

　　因此，可以说上位法的相关规定为开展经营性公路的收益动态监管提供了法律依据。

　　4.3借鉴相关行业和国外经验

　　开展收益动态监管，对相关基础设施行业来说，并非首创，而是早有先例。在国内，1998年国家计委和建设部出台的《城市供水价格管理办法》第十一条规定： “供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8~10%。…还贷期间净资产利润率不得高于12%”。2003年，深圳市人民政府出台的《深圳市公用事业特许经营办法》第四条规定：“…特许经营者通过合法经营取得合理回报并承担相应经营风险”，第三十四条规定：“…价格部门会同监管部门每年对收益率水平进行考核，必要时予以调整”等等。从这些规定可以看出，国内其他基础设施行业对经营性项目的收益从两方面进行了约定：一是通过限定经营期内收益率(利润率)的形式限定收益的水平;二是通过每年考核项目的实际收益并进行调整的形式，对项目收益实施动态监管。

　　在国外，对经营性公路的收益也实行了灵活的监管调控措施。比如澳大利亚政府规定：在出现物价较大变动以及其他相关影响因素变动的情况下，政府允许公路经营企业每半年调整一次收费标准;收费公路的投资回报率达到规定的限额后，需要提前终止特许经营将公路无偿移交政府或者缴纳部分通行费收入给政府[6]。法国政府规定：收费标准由国家与特许公司谈判后，国家批准决定，合同5年修订一次;在经营期内如果达不到预期的经营效益(国家预测的车流量)，国家将延长经营期 [7]。

　　因此，可以说在经营性公路行业开展收益动态监管，是解决当前问题的有效途径，也是一种为国内外实践证明了的可以借鉴的成功经验。

　　5.结束语

　　开展经营性公路收益监管是完善政府行业监管、宏观调控职能的重要举措。本文研究提出了经营性公路收益动态监管模式，并从合理回报的内涵与界定、风险分担、收益动态监管的实施、收益监管的合理性等多种角度进行了分析。对经营性公路实施收益动态监管，在行业内还需要统一认识，进一步深入研究，建议在《公路法》和《收费公路管理条例》的框架下，鼓励地方结合实际问题积极开展试点，创新经营性公路管理模式，为我国经营性公路的健康发展提供有价值的实践经验。

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