对中国PPP模式中社会资本方的探析

发布日期：2016-08-16来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

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文/吴洪樾 杜静

　　作者简介：吴洪樾，女，东南大学建设与房地产系研究生，研究方向：项目融资、公共项目建设模式研究。

　　杜静，女，东南大学建设与房地产系副教授、硕士生导师，研究方向：项目融资、公共项目建设模式研究，PPP模式研究。 教育部规划基金项目(一般)《基础设施项目PPP模式物有所值(VFM)双阶段评价体系研究》在研。

　　摘要

　　政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)作为一种新型投融资模式，具有减轻政府财政负担、提高基础设施建设效率等优点，得到各国大力推广。社会资本概念的引入使我国现行PPP模式与国际通行的PPP模式相比存在特殊性， PPP项目中大量国有企业的参与产生了诸多优势与问题。结合我国PPP发展现状和数据，对社会资本方进行分析，着重讨论了国有企业所占比重和发展现状，为我国PPP模式的未来发展提供参考。

　　关键词：PPP模式;社会资本;国有企业;

　　为了促进融资多元化、降低政府财政压力、提高为民众谋福祉的效率，我国引入了政府与社会资本合作模式(PPP)用于基础设施的建设与公共服务的提供。根据世界银行相关标准，私人资本占比20%以上属于PPP项目，但我国大部分PPP项目的社会资本方为国企或国企与民企的联营体，纯粹的私人资本占比很少。可见我国当下的PPP模式中的第二个P(Private)已经变化为以国企为主体的社会资本，与国际通行的PPP模式之间存在较大的差异。这样的特殊性使我国现行的PPP模式具有很强的中国特色，对社会资本方的分析和讨论是非常必要的。结合数据分析PPP项目现状和国有企业参与比例，总结国企参与PPP项目的优势及难点，以此促进我国PPP模式的完善。

　　1我国PPP模式发展现状

　　上世纪90年代，我国初步引入PPP模式，采用BOT模式建设基础设施;2000年后，PPP模式得到进一步发展，真正意义上的PPP项目逐渐产生。但受金融危机影响，PPP模式在我国一度停滞不前;直到2014年，PPP模式重新开始得到推广。国务院、财政部、发改委等连续颁布了一系列相关政策促进PPP 的发展，从定义、核心理念、操作流程等各个方面进行规定和完善，全面鼓励PPP模式在公共服务和基础设施领域的广泛应用。

　　政策的支持与引导使地方政府与社会资本对PPP模式的热情不断提升，许多项目积极应用PPP模式进行建设与运营。财政部PPP中心数据显示，截至2016年 6月30日，我国纳入政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台的PPP项目共9285个，项目总金额10.61万亿元，进入执行阶段的项目共619个，总投资1万亿，项目落地率达23.8%。项目覆盖全国各个地区，并涉及交通、医疗、基础设施、社会保障等多个领域，详见表1和图1及图2。

　　表1 PPP项目数量及投资额地区分布表

　　表中数据显示，贵州、山东、新疆、四川四个地区的项目数量占总数量比例45.32%;贵州、山东、河南、云南四个地区投资额占比达38.49%，项目数量和投资额的分布都较为集中，主要在中西部地区，地方政府的财政实力在一定程度上影响着PPP模式的推广。

　　图1 PPP项目数量行业分布图

　　图2 PPP项目投资额行业分布图(单位：亿元)

　　PPP 项目遍及19个行业，涵盖了较为重要的基础设施和公共服务领域，其中市政工程、交通运输类所占项目数量和投资额均较多，是目前PPP模式应用的主要类型;林业、科技、基建、农业、社会保障等9个领域则项目数量和投资额较少，目前处于PPP模式应用的初步阶段，未来可能成为发展的重点。

　　2国企成为主要的社会资本

　　2.1 国有企业占比大就一般定义而言，社会资本是个人或组织在目的性行动中可使用的社会关系资源，在PPP模式中，社会资本泛指可参与PPP项目建设的社会关系资源，主要分为三类：国有资本、民间资本和混合资本。民间资本即国际上通常意义的私人部门;国有资本则是目前我国PPP模式最常见的社会资本方，即国有企业，包括央企和地方国企。

　　据 PPP综合信息平台项目库统计，目前财政部示范项目共232个，总投资8025.4亿元，其中105个项目已落地，总投资额3078亿元，其中有82个已录入社会资本信息。签约的社会资本共119家(含28个联合体参与项目)，其中国企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例见图3。

　　图3 财政部PPP示范项目社会资本数量分布图

　　在119个签约项目中，国企所占比例高达55%，在PPP模式中占据了主导地位;民营企业所占比例为36%，私人资本对PPP项目的参与度是会继续提升还是反转下降，与国家相关的政策和法律法规的颁布有着密切关联。

　　在 54个已落地的单家社会资本参与项目中，国企参与项目33个、民企17个、混合所有制4个。但从项目签约额方面看，透露出不同信息。其中混合所有制企业的签约金额最多，为989.1亿元;国企紧随其后，为726.2亿元;民企的签约金额却仅为224.5亿元，见图4-5。

　　图4 投资额按社会资本类型分布图

　　图5 项目数量按社会资本类型分布图

　　项目数量上，国企占比61%，民企占比32%，国企数量为民企的两倍;从投资额而言，混合所有制企业仅有4个项目，投资额却占了51%，国企投资额占比 37%，民企为12%，国企投资额超过民企的三倍，可见与民企相比，目前国企是PPP项目中的主要社会资本，而混合所有制企业是我国PPP模式中民企参与的重要方式。

　　2.2 施工企业占主导地位已有的不完整信息显示，在目前参与PPP项目的国有企业中，央企占了很大比例，并且多为施工企业参与，中交、中建、中铁等大型国有施工企业都是参与PPP项目的主力军。以中国建筑股份有限公司为例，根据每月的重大项目统计报告显示，2016年7月至2015年8月的一年时间内，中建所属公司共参与了13个重大的PPP项目，详见表2。

　　表2 2016.7-2015.7中建参与PPP项目统计表

　　表中显示，12个月以来共9个月有重大PPP项目建设，平均项目投资额为39.19亿元，PPP项目占当月重大项目总额的平均比例为12.26%左右。12 个月的重大PPP项目总合同额达509.5亿元，可见中建集团是我国PPP项目建设的重要社会资本方。但由于缺乏更详细深入的信息资料，不能得知中建所属公司是以何种方式参与PPP项目的，是否直接介入后期的运营。类似的，中铁、中交等企业也参与了许多PPP项目的建设，施工企业占据了国有企业投资PPP 项目的较大比例。这些施工企业在PPP项目十年及以上合约期限内是否能完成项目主办方的绩效要求，是否会做完施工阶段任务就寻机撤出，以及是否会造成 PPP项目的中止甚至失败，现在都还无法进行深入准确的分析。

　　3国企参与PPP的优势及难点

　　3.1 国企的优势分析国企积极参与PPP项目是对国家新型城镇化政策的响应和推动，为地方经济建设和城市发展做出贡献，是国家和经济发展的历史选择和必然要求，与民营企业相比，国有企业参与PPP模式有如下优势：

　　(1)技术和管理到位

　　国企的经验丰富且机构设置较为全面，例如中交、中建等大型企业都具有较强的技术支持和完善的管理体系，各部门职责分工和要求明确，操作流程规范合理，在实施过程中可以更好地规避风险，确保按时按质完成项目，降低政府风险和压力。

　　(2)资金实力雄厚

　　国企的资金实力与民企相比明显较强，且大型国企都有用于PPP投资的专项资金，可以为政府减轻更多财政负担。若PPP项目需进行融资，国企的资信受到金融机构的广泛认可，更易于贷款;且国企的融资途径更加多元化，可以更充分地保证项目的资金来源。

　　(3)投资回报率要求低

　　民企投资的最终目的在于盈利，企业内部投资收益率要求较高，而PPP模式旨在建设基础设施、提供公共服务，项目一般收益率较低，难以达到企业要求。国企的主要目的是维持自身发展的同时为国家建设做贡献，而非以盈利为主，因此国企要求的投资回报率较低，更能满足政府要求。

　　(4)与政府关系密切

　　国企与政府之间的关联较为复杂，许多国企的负责人同时也在政府部门担任职务，因此国企相对民企而言可以更好地与政府进行协调沟通，减少PPP双方之间的问题和矛盾，利于项目的开展。同时，国有企业与政府的密切关系使实施过程中国企自由度降低，不能轻易退出，规避了政府的部分风险。

　　3.2 我国现行PPP模式的难点现行PPP模式对于社会资本的定位是基于我国国情和现状下产生的，在鼓励民企参与PPP项目的同时，必须认识到国企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主体范围的变化也为我国现行PPP模式的管理带来了困难：

　　(1)政府的多重角色难以监督管理

　　国有企业在一定程度上也代表着政府角色，这就使我国的PPP模式缺乏私人部门的参与，更多体现为政府与其下属之间的合作。政府扮演着PPP模式的双方主体，使原本公私双方互相监督管理的职能难以实行，PPP项目的管理难度增加，PPP模式可能变为政府解决融资的工具，难以实现真正意义上的公私合作。推进 PPP模式的缘由之一是引入私营部门高水平的管理技术提高项目的管理效率，而国企的管理效率并无绝对的优势，这也使以国企为社会资本方的PPP模式能否真正获得物有所值(VFM)充满了疑虑。

　　(2)缺乏可借鉴的制度和规范

　　国有企业是我国的特色之一，我国现行的PPP模式与国际上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差异性，PPP发展较好国家的经验对我国的现状都存在不适用。这导致我国的PPP制度体系建立缺乏相关基础和借鉴资料，PPP模式的完善和规范都十分困难。

　　(3)施工企业缺乏运营能力

　　施工企业的能力主要集中在建设阶段，缺乏运营管理能力，但PPP项目合约期的绝大部分是在进行经(运)营维护工作，因此目前大量国有施工企业的参与使PPP 项目以前期建设为主，后期运营管理难以维系。大部分项目将运营部分再委托给其他运营商，使运营阶段管理存在更多不可控因素，增大了项目风险。

　　(4)公众质疑公私合作的本质

　　国有企业与政府合作建设基础设施，会使公众认为项目仍是由政府全面主导，PPP模式并未真正引入私人资本，公私合作只是噱头，没有实质性的进展。PPP项目大多是对社会影响较大的民生项目，非常需要公众支持，这样的质疑会导致公众对项目的不支持和不了解，影响项目推进。

　　结论

　　我国国情使国有企业参与PPP模式具有较多优势，目前PPP项目的社会资本方以国企和混合体制为主导，并以施工企业参与为主。这样的合作方式使现行PPP模式运作和管理存在诸多难点和困惑，各方都需对这些实际问题进行研究、探讨，找出解决方案才能积极促进PPP模式的规范化管理和发展。国企作为社会资本方是中国特色，也是PPP在我国发展的一个过渡形式。PPP模式的核心是公私合营，我国在经历了PPP模式跨越式发展之后，是让国企完全退出还是大力促进混合所有制企业并保留国企参与PPP项目，也是一个值得各方深入思考的且亟待解决的大问题。

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