印度PPP市场：规则、风险与鼓励措施

发布日期：2016-08-04来源：CGGT走出去智库编辑：宋珍珍

[摘要]

　　根据印度第十二个五年规划(2012～2017年)，印度设定了经济平均增长率为9%的目标。随着经济的高速发展，其基础设施建设滞后的问题日益突出，因此加大力度兴建一批大型道路、港口、机场、铁路、电力、电信项目，成为印度政府的一项重要任务。

　　据中国驻孟买总领馆经商室数据，印度十二五期间在基础设施方面的投资预算为1万亿～1.2万亿美元。印度政府鼓励PPP方式进行基础设施建设，以吸引私人投资。印度未来基础设施建设领域的发展及PPP模式的广泛应用，给中国企业赴印开展PPP项目带来机遇。

　　本文摘取于《以PPP模式承接境外互联互通建设项目投资合作指南》(2016年版)，该报告由走出去智库联合威科集团受上海市商务委员会的委托编制而成，旨在当前“一带一路”国家重大战略背景下，为企业以PPP模式承接“一带一路”与互联互通基础设施建设项目，提供详实、全面的情况介绍与实操建议。

　　报告对全球26个国家的PPP立法、常见应用方式以及基础设施行业现状进行全景式扫描，并给出了大部分国家的案例分析。

　　要点

　　1、印度为联邦制国家，目前在中央层面没有明确的涉及PPP项目的法律或监管机构，但古吉拉特邦、安得拉邦、卡纳塔克邦等少数邦，已经通过了有关公私合作模式项目的专门法规或配套政策。

　　2、在印度进行PPP项目开发面临的主要挑战除了外部因素外，还包括其他因素，如法律和监管框架、融资问题、机构繁多且角色重叠、私营部门问题、合同框架、政府技术能力匮乏、高品质顾问及问责制欠缺。

　　3、对于大多数部门，印度允许通过在PPP行业特殊目的实体(SPV)，实现外商直接投资股权最高占比达100%。

　　正文

　　1 发展中国家最大的PPP市场

　　20世纪90年代，印度基础设施行业向私营参与者开放。印度首批通过公私合营(PPP)模式实施的项目之一是德里诺伊达收费桥项目。

　　1992年4月7日，诺伊达IL&FS和德里政府签署了上述项目的谅解备忘录。项目的实施没有超过预算成本并且按时完工。尽管由于缺乏对交通量的预估而面临财务制约，但项目仍然获得成功，并最终打通了伦敦证券交易所另类投资市场(AIM)全球存托凭证的融资通道，且同时在印度成功上市。

　　然而，印度 PPP项目的真正推动力出现在2004年之后。根据世界银行2005年对印度13个州的研究数据，截至2004年，印度政府仅批准了86个PPP项目，价值57亿美元。

　　2004年之后，有利的政策改革和创新的PPP结构使得印度政府对待PPP模式的热情有所上升。根据印度规划委员会(Niti Aayog)的数据，截至2013年3月，印度已完成联邦和州层面的693个PPP项目，项目价值269亿美元，涵盖不同行业。

　　此外，正在实施中的PPP项目达794个，且根据行业预测，另外有1076个PPP项目正在筹备当中。

　　印度规划委员会预计，在第十二个五年计划(2012～2017年)中，印度基础设施领域投资的48%将由私营部门出资完成。而在第十一个五年计划中，基础设施领域总投资的37%是由私营部门出资完成的。

　　根据世界银行2008年到2013年间的数据，印度的PPP项目合计投入最高。在发展中国家，印度仍然是PPP项目的最大市场。但基础设施部门的PPP发展已呈现下降趋势，这在第十二个五年计划的前两年数据中表现非常明显。

　　这主要是由于PPP项目在印度通常会面对以下挑战：获得土地难度大、获得政府批准尤其是与环境相关的批准和许可常常遭到延迟，从而造成项目停滞，银行同样承受的巨大压力，因为它们对基础设施领域的放贷金额巨大。

　　2 印政府部门关注PPP利益相关者的风险分配

　　为改善政府机构服务能力，以一种更有力的方式高效执行PPP项目，印度政府组建了一个以前印度政府财政秘书Vijay Kelkar为首的委员会(Kelkar委员会)。2015年11月15日，Kelkar委员会发布了《重提和振兴公私合作模式(PPP)模式委员会》的报告(《Kelkar委员会报告》)。

　　《Kelkar委员会报告》强调，有必要建设一个国家级机构和独立的监管部门来支持PPP模式，同时可以通过专门的机构支持印度基础设施的设计、建造及运营，进而帮助履行服务承诺。

　　如何最优分配PPP利益相关者的风险是Kelkar委员会首要关注的问题，因为PPP风险的不公平分配往往是导致PPP失败的主要因素。在新一代PPP合同中， Kelkar委员会提出了有效分配和管理风险的概括性指南：

　　参与实体应承担正常经营过程中的风险;

　　需要对降低参与实体的风险和提高风险管理效率方面展开评估;

　　需要对风险管理的成本效益进行评估;

　　在实施风险管理结构之前，需要考虑特定实体的最重要的考量因素;

　　经济事务司(Department of Economic Affairs，DEA)应部署现有的精密建模技术，以评估风险概率并对其进行规制。

　　《Kelkar委员会报告》的主要建议包括：

　　1、重提PPP：成就与挑战

　　(a)合同需更加关注服务，而非财政利益;

　　(b) 更好地分辨和分担利益相关者间的风险;

　　(c) 鉴于印度人口结构转型的紧迫性以及之前的管理经验，政府(包括中央和各邦)需改进财政报告的方法，并通过绩效考察，将PPP模式提升到一个新的水平。

　　2、印度实施基础设施PPP的必要性

　　(a)印度PPP模式的成熟化是当务之急，与此同时，要充分利用印度基础设施需求的历史结合点与长期融资的可用性;

　　(b) 在印度15年PPP经验的基础上，有必要解决每一个合同阶段的PPP履行中的困难，以便让PPP更好更快地交付基础设施项目。

　　3、解决历史遗留问题

　　(a) 要依法建立可信、得到授权的多学科专家体制机制，才能够处理复杂问题;

　　可组建基础设施PPP项目审查委员会(IPRC)，以便在PPP模式的基础设施项目出现 “可实施压力”超出通报阈值的情况时，及时提供评估和建议;

　　成立基础设施PPP仲裁法庭(IPAT)，由司法人员(如前最高法院法官或高等法院首席法官)担任主席，与技术或财务成员组成仲裁庭，根据所讨论问题的需要，席位安排由主席根据具体情况酌情决定。

　　(b) 在政府收购土地和提供许可的时间仍待确定且超出规定天数的情况下，Kelkar委员会建议去除未完成工程的范围(根据特许协议的“法律变化”条款的规定)，及允许进行剩余工作以完成工程。剩余工程可以在现金合同基础上完成，前提是土地和所需许可均已到位。

　　(c) 建议取消那些未能实现预期进度的项目，一旦问题得到解决，建议对项目进行重新招标或通过公共基金的投资完成项目。

　　4、一般性建议

　　(a)为了解决PPP基础设施项目的难题，可建立特定体制框架。参与实体应承担其正常经营过程中出现的风险(例如土地收购属于公共实体正常的经营活动);

　　(b) 建议由经济事务司最后完成国家PPP政策文件;

　　(c) 建议阻止非邀约投标书，以避免信息不对称和缺乏透明度;

　　(d) 考虑到交易成本，非常小型的项目不应采用PPP结构，建议经济事务司颁布可以采用PPP模式的门槛指南。

　　5、加强政策和治理

　　(a)建立一个鼓励私人在基础设施方面进行投资的机构，提供国家PPP政策及发展指导，并建立一种机制以收集整理决策信息，开展建设活动;

　　(b) 恢复基础设施部和邦政府内的PPP管理单位，这些单位在过去十年一直得到经济事务司的大力支持;

　　(c) 禁止对受《2013年公司法》(Companies Act, 2013)规定管辖的特殊目的载体(SPV)账簿进行法定审计;

　　(d) 建立独立的监管部门以支持PPP项目;

　　(e) 不鼓励政府参与实施PPP项目的SPV，除非出于至关重要的战略考虑。

　　3 印度各邦对PPP法律监管各有不同

　　印度为联邦制，这意味着中央及各邦都有权立法。目前在中央层面没有明确的涉及PPP项目的法律或监管机构。

　　1、中央层面

　　中央及其监督之下的机关，如印度国家公路局(National Highways Authority of India，NHAI)和主要港务局授予各自部门的PPP项目。

　　一些部门和权力机构都出台了具体法规，如《1988年印度国家公路局法案》(National Highways Authority of India Act，1988)和《1963年主要港口信托法案》(Major Port Trust Act，1963)。

　　但这些部门的法律也并未统一。例如，隶属印度国家公路局管辖的国家公路明确定义了包括招标过程和特许权协议模板的PPP框架，然而城市基础设施和水管理还没有类似框架。

　　印度政府在2013年已经提出了监管改革方案以解决这一问题，并提出建立统一监管机构，但目前该议案尚未通过。

　　2、邦(省)层面

　　印度各邦如古吉拉特邦、卡纳塔克邦、安得拉邦、旁遮普邦、果阿邦、比哈尔邦、阿萨姆邦等少数邦，已经通过了有关公私合作模式项目的专门法规或配套政策。其中3个邦的法律或政策简要说明如下：

　　(1)《2001年安得拉邦基础设施建设授权法案》(Andhra Pradesh Infrastructure Development Enabling Act，2001)

　　安得拉邦政府热衷于提高本邦的物质性基础设施和社会化基础设施水平。这项具有开拓性的立法已由安得拉邦政府颁布，以期实现并借以鼓励和促进私营部门对安得拉邦的基础设施建设进行投资。

　　为保护投资人群体及开发商利益，减少行政及程序性延误，确定通用项目风险，详述各种鼓励措施、项目交付程序及争议调解程序，通过制定《2001年安得拉邦基础设施建设授权法案》，其法律框架已然成型。

　　(2)《1999年古吉拉特邦基础设施建设法案》(Gujarat Infrastructure Development Act，1999)

　　《1999年古吉拉特邦基础设施建设法案》的颁布为私营部门参与基础设施项目的融资、建造、维护和运作提供了法律框架。它是印度首个就私营部门参与基础设施建设而制定的制度安排。

　　(3)《2015年卡纳塔克邦基础设施政策》 (Karnataka Infrastructure Policy， 2015)

　　卡纳塔克邦政府参照其于2015年10月30日颁布的法令(班加罗尔IDD 07 ITS 2013号法令，简称“《基础设施政策》”)修订了早期的2007年基础设施政策。

　　该《基础设施政策》规定了给予基础设施部门的激励和特许权。《基础设施政策》提及14个部门和子部门，主要包括：能源、医疗保健、工业基础设施、交通与物流、城市和市政基础设施和电信。

　　根据《基础设施政策》，政府拟通过建立合适的配套机制，以加快和促进本邦基础设施项目所需土地的征收。此外，政府还意图为迅速征收土地而颁布一部特别法。根据《基础设施政策》，政府主张为管理本邦各种基础设施项目建立独立的部门管理机构。

　　4 印度PPP项目评审流程

　　中央政府设有一个系统以评估和审批通过PPP进行的项目(由中央政府及其他受其监督的实体发起)。

　　在此过程中，发起部委确立一个项目并与金融、法律专家及其他必要专家进行可行性测试和准备项目协议等。如觉必要，相关部委可能会在不同部委之间就项目发起讨论。讨论的要点将作为附件，附于提交给公私合作模式评估委员会(“PPPAC”)的建议书中。

　　然后将该建议书和可行性或预可行性测试报告，以及一份列有拟议的PPP项目关键特征的投资条款清单，一并提交至公私合作模式评估委员会以获得“原则上”的批准。然而，如果项目具有 “特许权协议模板”，则不需要此类批准，仅需在授予项目时便可获得最终批准。

　　在获得原则上批准后，部委制定相关文件，随后将与公私合作模式评估委员会共享，以获得最终批准。为通过公私合作模式评估委员会的最终批准，在提交该项目文件之前，有关部委会被邀请表达意向。

　　一旦公私合作模式评估委员会在收取各相关部委的意见后，对项目及其所需文件作出了审核和批准，该项目将被呈送至相关主管部门以获得最后批准。一旦获得最后批准，即开始对该项目进行招标。

　　5 在印度开展PPP项目的主要风险

　　为促使国内生产总值(GDP)达到8%至9%的可持续性高增长率，印度有必要大规模建造高质量的基础设施，如公路、港口、机场、发电厂和输配电网络、电信网络等基础设施。这就需要私营部门增加投资，因为单靠公共部门的资金不足以开展这些项目。

　　虽然印度就PPP模式对基础设施如公路、机场和港口等领域的所产生的深远影响，已经达成共识，但为确保PPP项目的长期可持续性以及PPP生态系统的发展，在改善监管环境、处理瓶颈问题和创造良好的投资氛围等方面仍面临挑战。

　　印度PPP项目开发的主要挑战总结如下表：

　　6 印度对PPP项目的激励政策

　　关键的政策和措施主要包括8项：

　　1、通过适应性补偿基金(VGF)机制扩大财政支持力度：可以通过资本补助金的形式，获得最高达到项目成本40%的适应性补偿基金。

　　2、印度基础设施项目开发基金(IIPDF)的建立：该机制通过提供财政支持的形式支持中央和邦政府及地方机关开展PPP项目的开发活动，如可行性报告研究、项目结构搭建等。

　　3、设立印度基础设施金融有限公司(IIFCL)：长期债券可为周期较长的基础设施项目提供融资。

　　4、建立公私合作模式评估委员会：简化PPP项目的评估机制，确保对项目进行快速评估、消除延误、采用国际最佳习惯实践、使评估和指南保持一致。

　　公私合作模式评估委员会负责中央部门PPP项目的评估，项目类型包括：公路、港口、民航、旅游基础设施及住宅项目。

　　5、PPP工具包、指南和知识传播产品的准备：经济事务司已经开发在线工具包，帮助项目主管部门设计开发项目，并针对PPP从业者发行了数个知识产品。

　　工具包涵盖5个基础设施部门，即公路、供水和环境卫生(W&S)、港口、城市固体废弃物管理(SWM)、城市交通(快速公交系统 ，BRTS)。该工具包是一种网络资源，旨在帮助改进印度的基础设施PPP项目的决策能力，提高已建PPP项目的质量。可通过访问http://toolkit.pppinindia.com/获得该工具包。

　　6、通过建立标准化的采购文件来实现透明和有竞争性的招标流程：标准化的投标和合同文件已被公示。

　　这些文件包括：(a)资格申请模板(RFQ);(b)投标申请书模板(RFP)和技术顾问RFP模板;以及(c)服务于不同部门的特许权协议模板(MCA)，涉及部门包括公路(国家级和邦际公路)、港口、城市交通(地铁)及电力部门。

　　7、外商直接投资(FDI)：对于大多数部门，允许通过在PPP行业特殊目的实体(SPV)，实现外商直接投资股权最高占比达100%。

　　8、外部商业借款(ECB)：外部商业借款规范已然放宽，以帮助基础设施公司从海外市场筹集更多的资金。

　　另外，根据2016年联邦预算将执行以下激励措施：

　　·将于2016-2017年推出公用事业(争议解决)法案;

　　·将发布对PPP特许协议进行重新商议的指南;

　　·引入新的基础设施项目信用评级制度。

　　7 案例：班加罗尔国际机场公司(BIAL)

　　班加罗尔国际机场公司(BIAL)是印度首家通过PPP模式建立的绿地机场。1994年，印度政府批准了卡纳塔克邦政府的提案，在德瓦恩哈尔利附近的班加罗尔，通过私营部门投资建立一个新的世界级现代化国际机场。

　　卡纳塔克邦政府指定卡纳塔克邦工业投资及发展有限公司(KSIIDC)为节点代理，协助设计和执行该项目。

　　目前，GVK集团(通过班加罗尔机场及基础设施开发商私人有限公司)持有经营班加罗尔机场的班加罗尔国际机场公司43%的多数股权;西门子项目风险投资公司持有26%的股权;Flughafen Zurich AG持有5%的股权;国有印度机场管理局(AAI)和KSIIDC各持有13%的股权。

　　印度政府和班加罗尔国际机场公司之间的特许权协议于2004年7月签署。从土地划拨、收购、签订股东协议到最后动工花费将近十年时间。

　　印度政府已给予班加罗尔国际机场公司独家经营权，以及从机场启用之日起的最初30年内，对机场进行开发、设计、融资、建设、运营和管理的特权，并且后者还拥有延长下一个30年特许权的选择权。

　　作为一个成功的PPP项目，班加罗尔国际机场公司已于2008年开始运作。但现在班加罗尔国际机场公司不时面临某些管理和运营问题。

 

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发