浅谈建筑施工企业参与PPP项目的关注点

发布日期：2016-07-04来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/解定骏 许宏宇

　　根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的要求，通过融资平台公司负债建设已经明令禁止，地方政府只能通过债券融资和P P P 两个渠道。同时《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)要求，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热等市政基础设施项目。

　　我国目前人均基础设施数量落后于发达国家，基础设施建设的需求在今后一段时期内将持续增加，单靠政府财政已经不能满足日益增长的基础设施投资需要。目前我国正大力推动PPP项目的发展，建筑施工企业应结合当前市场环境及国家产业的规划，顺应市场潮流，参与到PPP项目中。

　　根据财政部统计的数据可以看出，在公共服务领域，主要包括能源、交通运输等19个行业，将会创造巨大的市场机会。对于建筑施工企业而言，面对如今建筑市场行情的低迷，积极参与PPP项目，是企业生存发展的必然选择。

　　一、建筑施工企业的核心关注点

　　在政府与社会资本合作中，建筑施工企业作为社会资本方的核心关注点应该是风险、收益、成本三个方面。

　　(一)风险。

　　(1)法律体系风险。目前财政部与发改委接连发文，指导PPP的发展，发改委正推动“ 特许经营”立法，财政部也提出要对“ 政府与社会资本合作”立法，但是各部委的文件中并没有明确PPP与特许经营的区别。

　　(2)政治影响风险。因为PPP项目属于公共服务领域，通常与老百姓的生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中， 可能会因原材料、年平均工资、CPI等各种因素导致变动，导致使用者的价格变化， 遭到公众的反对。

　　以供水项目为例，政府与项目公司签订了PPP项目协议，协议中明确了自来水水价的调价机制，如原水水价、电价、年平均工资等综合成本变动幅度超过一定百分比时，调价机制触发。根据发改委2008年制定的《政府制定价格听证办法》，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。但当项目公司试图通过自来水公司对使用者提高水价时，却可能在听证会上遭到公众的反对。政府通常为了维护社会稳定，对价格变动也因此拒绝。这对项目公司的运营有非常大的风险。

　　(3)政府信用风险。政府信用风险主要指的是，在签署P P P 项目协议时，政府方由于资金缺乏或者项目紧急等原因，对社会资本提供种种优惠政策，但是在项目运作过程中却出现政府不按照合同履约、承诺不兑现、不配合项目公司办理项目审批手续等问题。

　　建筑施工企业在考察项目的时候，应关注地方政府的诚信情况，过去是否出现过合同不履约的状况，降低风险成本。同时关注项目是否获得上级政府的关注，是否为国家级或省级的试点项目，还可以联合别的社会资本一起投标，分摊风险成本。

　　目前国务院已决定派出9个督查组赴18个省(区、市)开展实地督查，组织开展第三方评估和专题调研，其中第八个专项督查重点是大力推进政府和社会资本合作(PPP)模式。重点督查PPP模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。此举肯定会对地方政府有一定的压力，但是对社会资本来说，无疑是利好消息。

　　(二)收益

　　(1)定价机制

　　我国市政公用事业产品和服务的价格主要是政府定价，考虑居民的接受能力所制定的，均需政府对其进行大量补贴，给政府带来沉重的财政负担。现在采用PPP模式，就使用者付费模式而言，应充分考虑如下几个因素：

　　① 需求的价格弹性。是指需求量对价格变动的敏感程度，即使用者对于价格的容忍程度。收费价格上涨到一定程度后， 可能会导致使用量的下降;

　　② 项目公司的目标，即在综合考虑项目的实施成本、项目合作期限、预期使用量等因素的情况下，收费定价能否使项目公司获得合理的收益;

　　③ 项目本身的目标，即能否实现项目预期的社会和经济效益;

　　④ 参考当地的物价水平，判断定价是否超出使用者可承受的合理范围。

　　通过多方面考虑各种因素，制定一个合理的价格，既不让项目公司得到超额利润， 也不让项目公司承担亏损。

　　建筑施工企业在对项目进行财务分析的时候，应该详尽了解项目的资料，通过政府设立的资料库、现场勘查等多方面收集数据，立足于建筑施工企业自身的管理水平、融资水平等，结合市场环境及国家产业的规划，测算合理的建设成本、经营成本， 再进行投标报价。若建筑施工企业对于PPP项目的财务测算把握不透，可以通过聘请专业的咨询机构，来提供决策帮助， 判断项目是否盈利同时协助建筑施工企业测算一个合理的报价。目前PPP项目中， 多为政府方聘请咨询机构，其实作为社会资本方更需要有一个专业的咨询机构提供PPP项目的咨询服务。

　　(2)调价机制

　　PPP项目的特许经营期一般都长达10年至30年，在此期间，市场环境的波动会对直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。以政府付费模式举例，常见的调价机制包括：

　　① 公式调整机制。通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，以反映成本变动等因素对项目价格的影响，当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。常见的调价系数包括： 消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。调价系数的选择需要根据项目的性质和风险分配方案确定，并应综合考虑该系数能否反映成本变化的真实情况并且具有可操作性等。

　　② 基准比价机制。定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价。

　　③ 市场测试机制。在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，以更好地实现项目的物有所值。通过竞争性采购程序，政府和项目公司将可能会协商更换此部分服务的运营商或调整政府付费等

　　建筑施工企业应对政府提出的调价机制进行细致的研究测算，分析其是否合理。若等到签订PPP项目协议后，项目运营中才发现调价机制不合理，再调整调价机制几乎不可能，很有可能项目公司自行承担其决策失误造成的亏损。

　　(三)成本

　　成本是建设施工企业核心竞争的因素， 只有通过降低企业的建设成本、运营成本、管理成本、融资成本，才能在PPP项目的竞争中中标。

　　建筑施工企业可以从四个方面降低建设成本：一是强抓材料管理和使用。做好材料采购前的基础工作，在施工过程中加强材料量的管理;二是科学合理的选用机械设备。提高现场机械的利用率，减少机械费成本;三是加强人工费管理，降低人工消耗。在施工过程中，严格控制定员，劳动定额，出勤率，加班加点等问题;四是分析总结，反馈考核。工程竣工决算后，对项目的结算资料及成本资料进行审核。

　　大多数建筑施工企业只有工程施工经验，并没有PPP 项目的经验，对PPP项目中非常关键的运营管理并不擅长。建筑施工企业可以采用两种方式来解决这个问题：一是通过社会招聘获得专业的运营人才，组建运营团队;二是联合其他社会资本，与项目运营企业组成联合体投标。联合体投标分工协作，既能增强投标实力，也能分散经营风险、相互督促，提高运作效率，联合体投标有效地满足了PPP项目对于建设与运营的需求，应是PPP项目投标的首选方式。

　　PPP项目融资模式主要可分为股权融资和债权融资。现多以债权融资为主，融资方式比较单一。建筑施工企业应扩展自身的融资渠道，可以采用与金融机构组成联合体的方式，使金融机构参与PPP项目的股权投资，为项目带来充足的资金与较低的融资成本。

　　二、P P P 项目的招标方式

　　根据财库〔2014〕215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中的规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。建筑施工企业主要关注的应该是公开招标的方式，主要有如下两个原因：

　　一是根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标。所以当 PPP项目采用公开招标的方式进行招标时，若建筑施工企业或由建筑施工企业组成的联合体中标，在其施工资质等级承包范围内，对施工可以不再进行招标，建筑施工企业方可自行建设，获取工程利润。

　　二是根据《中华人民共和国招标投标法》第十条，招标分为公开招标和邀请招标。若采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等采购方式，不适用于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条所述条款。而且根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。即，若项目不采用公开招标的方式，建筑施工企业或由建筑施工企业组成的联合体在中标后，反而没办法介入项目的施工之中，无法获取工程利润，这对本身具有施工管理经验的企业是非常可惜的。

　　三、PPP项目的退出机制

　　对社会资本而言，希望通过转让其所直接或间接持有的部分或全部的项目公司股权的方式，来吸引新的投资者或实现退出。拥有自由转让股权的权利，有利于增加资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更便利地实现资金价值。因此，社会资本当然不希望其自由转让股份的权利受到限制。

　　但是政府方为了确保在社会资本履行完其全部出资义务之前不会轻易退出项目，在PPP项目合同中通常会直接规定， 在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生任何可能导致股权变更的情形。通常至少包括从项目建设开始一直到项目运营日后的一定期限。

　　目前财政部、发改委、国务院接连发文要求设置合理的退出机制。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)的要求， “ 政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”。

　　《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》( 发改投资〔2014〕2724号)要求，“ 依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。

　　《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号) 的要求，“ 鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间”。

　　建筑施工企业应聘请专业的律师事务所，就PPP项目协议中的条款提供法律咨询服务。在充分协商、互利互惠的基础上与政府订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务，设置合理的退出机制。

　　四、项目是否通过财政承受能力论证、录入信息平台

　　建筑施工企业应关注项目是否通过财政承受能力论证，是否录入了PPP综合信息平台以及政府是否承诺将其付费义务纳入中期财政规划。

　　根据《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金〔2015〕21号)的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10% 。财政承受能力论证的结论分为“ 通过论证”和“ 未通过论证”。“ 通过论证”的项目，各级财政部门才会在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。若项目未通过财政承受能力论证，则不宜采用 PPP模式， 项目公司的补贴收入也无法得到保障。

　　建筑施工企业在项目考察时，应查询该项目是否已经纳入综合信息平台项目库，根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)的规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。根据《预算法》的规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。所以项目是否已经纳入综合信息平台项目库对于建筑施工企业非常重要。

　　综上所述，PPP项目对建筑施工企业不仅是一个机遇，也是一个挑战。建筑施工企业应考虑项目全过程的风险防范， 依靠专业的咨询服务机构，做出正确的决策。

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