城市水务PPP之五大关键

发布日期：2016-06-07来源：人民日报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/林龙豪

　　自然垄断与行政垄断

　　城市水务行业无疑是此轮 PPP潮中的热点，与其他公共服务行业相比，水务行业属于典型的区域自然垄断行业。当垄断由市场竞争的自然结果异化为行政强制的人为结果时，则从根本上违反了关于自然垄断的经济学原理。在我国城市水务行业以往某些PPP过程中，尽管在传统的国有或行政垄断方面有了一些改善，引进了一些社会资本或境外资本，但在很大程度上，依然在沿袭着行政决定的方式。如果我们期望通过中国城市水务行业的PPP过程产生真正有实力的自然垄断者，首先应该使水务行业的PPP过程尽量处于市场充分竞争的范围。

　　融资目标与效率目标

　　城市水务行业属于资本密集性行业，水务行业PPP在瞄准融资功能和融资数量时，还有更为核心的目标。PPP过程中水务资产的大幅增值，导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高，这种溢价无非是价格透支。因此，过度关注PPP的融资功能，或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标，会导致PPP成为撬动资本或收益无序扩张的杠杆。城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。对PPP绩效的考量，不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度，后者才是问题的核心，它关系到城市水务行业的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的问题。

　　合法成本与合理成本

　　经济学研究证明，在成本作价和利润率限定的情况下，厂商具有扩大投资成本的强烈动机，以成本之水抬升利润和价格之船。在这种情况下，如何界定合法成本与合理成本的边界是很困难的。合法成本与合理成本之间，始终存在矛盾。政府会尊重企业的合法权益，除非这些权益的行使对既定的成本或价格造成影响。政府出具的特许经营授权文件中明确规定，企业应当本着节约成本的原则进行合理、适度的资本性和经营性融资，其融资成本应不高于同期当地银行的平均条件、严格限于直接生产和服务。合作公司所需采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平。

　　政府扮演PPP多重角色

　　PPP 项目要涉及合同订立。作为社会资本或民营资本，非常关注合同另一方的权威性并通常希望与政府订立合同，因为看重政府的资源调配能力，但也应看到，政府的强势也是双刃的，作为PPP项目的参与者，它既可以使合同顺利执行，也可能对合同执行产生不利影响。因此，在PPP过程中，重要的不仅仅是公权主体在形式上与私权主体平等，比较聪明的做法是，尽量不要使政府介入或陷入私权交易，作为监管者的政府，保持超然，对PPP过程和维系公正监管尤为重要。

　　竞争规避与垄断延续

　　在城市水务行业PPP过程中，不少地方简单援引一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，有的甚至超过50年。给予PPP厂商过长的特许经营年限，意味着允许厂商通过一次性竞争手段获得长期性的垄断支配地位。一些民营或外来资本通过资产并购、参股等方式，达到了规避竞争和实现独占市场的目的，以至于出现了水务行业的资产或股本转让直接导致水务市场易手的情况。这仅仅是城市水务市场的垄断改变了所有制形式，并且有可能对城市水务行业PPP 的健康发展和未来的市场竞争造成障碍。因此，人们应当区分资产转让与市场转让之间的实质性差别，在资产转让与市场易手同时出现时，一定要使资产或股权的转让首先服从竞争规则，确保选择效率水平高而非仅是资本存量大的厂商进入城市水务市场。

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