PPP项目识别与可行性研究

发布日期：2016-05-06来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/王东 中国工程咨询协会副处长，高级经济师

　　推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，是我国既已确定的重大改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度、促进投融资体制机制创新等具有重要意义。

　　我们知道PPP项目识别的质量关系到PPP项目的成败。根据财政部财经(2014)113号文，即《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，在操作流程图中，项目识别阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤。在实践中，PPP项目识别与我国既有的基本建设程序中的可行性研究是什么关系?财政部要求的PPP项目评价体系，即物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价与我国基本建设程序中的可行性研究是何种关系?在实操中对于PPP项目是先立项还是先进行两个评价?这些问题近来在业界引起广泛的讨论。

　　要破解这些问题，需要从PPP项目政府公共决策的内在逻辑和物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价(FAA)历史演进的角度来分析。

　　众所周知，PPP项目主要是提供基础设施和公共服务类的项目，普遍具有自然垄断或公共产品的特征，而这些项目通常也是属于市场配置资源失灵的项目。PPP项目毋庸置疑是政府公共投资项目的范畴，但是采用了PPP模式来采购实现，而不是传统政府采购模式。

　　根据世界银行的做法，在政府公共投资决策阶段，PPP项目的识别筛选要解决至少四个问题。1、项目本身是否合理、有意义?也就是项目是否满足标准的项目评价标准，比如技术上的可行性和经济分析的合理性，即项目本身的可行性。不管该项目采取什么样的采购模式，这对所有投资的项目都必须要做的。这个分析在很多国家是在项目被识别为潜在的PPP项目之前。2、该项目作为PPP项目的机会在商业上对于市场的吸引力。3、如果这个项目以PPP的模式采购完成，相比于传统采购模式是否物有所值(VFM)? 4、该项目财政是否能够承受(FAA)?对以上4个问题的考虑，其实就是项目的可行性分析、PPP商业可行性分析、PPP模式的物有所值评价和财政承受能力评价。由此可见，PPP的物有所值评价只是在公共项目本身合理可行、具有意义的前提下，通过PPP模式和传统采购模式(PSC)比较后，即物有所值分析，由政府部门判断到底采取何种采购模式实施项目的一种决策工具，是公共项目投资决策分析框架中的一部分。从内在逻辑来看，PPP项目的可行性研究首先最根本的是该项目的可行性。在此前提下，才能再探讨采取何种采购模式更有效率，即物有所值和政府财政能否承受这两个问题，这是下一个层级项目具体实施层面的问题。但是这两个层级的问题从整体上来说，都是事关PPP项目可行性的问题，是紧密相连，不能分开的。

　　作为PPP起源地的英国不管是基础设施项目，还是公共服务，所有的项目都采用经济费用效益分析或经济效果分析，即可行性研究，来检测项目的可行性。近二十年来，才发明了PPP/PFI当中使用的VFM工具，作为在项目可行性研究分析基础上对于项目采购实施模式的一个补充分析测试，来判断到底是采用传统采购模式，还是采用PPP模式。而项目本身的可行性分析是项目决策的关键，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查询英国财政部网站，“物有所值”已经成为定性评价，且不单独作为项目是否应采用PF2模式的评判标准。

　　在我国借鉴国外经验所实施的项目可行性研究中就有专门关于项目实施的环节，VFM和FAA作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分，从某种意义上来讲，也是可行性研究内容的范畴，是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。

　　根据我国财政部财经(2014)113号文，在其PPP操作流程图中,在项目识别环节虽然没有放入可行性研究的步骤，但在项目识别的第二章节正文中明确指出，PPP项目由政府或社会资本发起，以政府为主。政府部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目。财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。文中还明确规定对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告等。而存量项目虽没有提及要提交可行性研究报告，但需要提交的初步实施方案当中，就涵盖了可行性研究的主要核心内容，这可视为PPP备选项目在不需要建设环节特殊情况下，两个评价资料申报的可行性研究的简化版本。由此可见，虽然在财政部的PPP操作流程图中没有明确放入可行性研究的步骤，但是在正文中第二章节明确了在两个评价之前，即物有所值评价和财政承受能力评价之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部门可行性研究相关资料作为申报两个评价的基础性材料。这与PPP项目的公共投资决策的内在逻辑是一致的，也是符合国际上的通行做法。这与国家发改委的基本建设程序也是基本相衔接的，只是需要更加明示而已。

　　针对当前关于PPP项目识别与可行性研究争论的问题，笔者认为不但需要相关政府部门携手合作，站在整个国家经济社会发展的大局，根据PPP项目实施内在逻辑，衔接好PPP项目与现有项目投资有关政策体系和流程，使其更加清晰，建立良好的协同工作机制，也需要社会各界共同努力，特别是有关行业协会，应加强行业的正确引导，发挥引领作用，承担起相应的责任和使命，切实提高PPP咨询机构的能力和水平，为更好地推进我国PPP事业的健康发展发挥应有的作用。

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