私募资金参与PPP项目的法律依据及模式

发布日期：2016-04-05来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　作者：贺德峰 国浩天津

　　一、私募基金参与PPP项目的法律依据

　　(一)国务院层面的规定

　　1、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》[国发(2014)60号](以下简称“重点领域投资指导意见”)“十、充分发挥政府投资的引导带动作用”第“(三十四)改进政府投资使用方式”规定：“在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。”

　　第“(三十六)推进农业金融改革”规定：“探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。”

　　第“(三十八)鼓励发展支持重点领域建设的投资基金”规定：“大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。”——2014年11月16日

　　2、《国务院办公厅转发<财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》[国办发(2015)42号](以下简称“合作模式指导意见”)“五、政策保障”第“(二十一)完善财税支持政策”规定：“积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”——2015年5月19日

　　(二)国务院部委的规定

　　1、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724号)(以下简称“合作指导意见”)“六、强化政府与社会资本合作的政策保障”第“(四)做好综合金融服务”规定：“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。”——2014年12月02日

　　2、《国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》[发改投资(2015)445号](以下简称“资本合作有关工作的通知”)“二”规定：“各省(区、市)发展改革部门要加强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。”——2015年3月10日

　　(三)特别领域的规定

　　1、《关于促进社会办医加快发展若干政策措施》[国办发(2015)45号](以下简称“社会办医政策措施”)“　　二、拓宽投融资渠道”第“(六)丰富筹资渠道”规定：“……鼓励地方通过设立健康产业投资基金等方式，为社会办医疗机构提供建设资金和贴息补助……”——2015年6月11日

　　2、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》[国办发(2015)75号](以下简称“推进海绵城市建设指导意见”)“四、完善支持政策”第“(十一)完善融资支持”规定：“将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。”——2015年10月11日

　　3、《国务院办公厅转发卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办、中医药局关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》[国办发(2015)84号](以下简称“推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见”)“四、保障措施”第“(八)完善投融资和财税价格政策”规定：“……有条件的地方可通过由金融和产业资本共同筹资的健康产业投资基金支持医养结合发展。用于社会福利事业的彩票公益金要适当支持开展医养结合服务……”——2015年11月18日

　　二、私募基金参与PPP项目法律规定简述

　　根据现有行政法规、部委规章和相关政策性文件的规定，关于私募基金参与PPP项目的规定呈现出以下特点：

　　1、PPP监管机构总体态度是鼓励和支持的;

　　2、参与PPP项目的主要是政府主导的产业基金;

　　3、私募基金参与PPP项目尚无具体的细则规定。

　　通过对国务院的相关行政法规、政策规定以及归口管理的发改委和财政部的相关规定进行梳理，可以发现截至目前，关于非政府引导基金和母基金外的其他私募基金参与PPP项目的规定主要有(1)《重点领域投资指导意见》，及(2)《合作指导意见》，至少该两项规定中并未区分一般的私募投资基金和政府引导基金，但是不够细化，操作性不强;对于特殊领域，如海绵城市建设、养老和医疗等的PPP项目，更加强调政府主导的产业基金的参与。

　　三、私募基金参与PPP的主要模式

　　结合现有实际操作案例，私募基金参与PPP项目主要是通过投资地方政府纳入到PPP框架下的项目公司股权的方式间接投资。实践中，一般是中央部门或省级人民政府发起设立引导基金，再以引导基金作为杠杆引入商业银行等拥有大量低成本资金的金融机构成立母基金(一般为某产业基金总规模的10%)，再以该母基金投资于项目基金，在这个过程中，实际上进行了两轮杠杆融资，一般私募基金是通过参与投资母基金或跟随母基金投资于项目公司或者具体的PPP项目，目前已经出现的模式主要有三种，以下分述之。

　　该模式下，由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

　　该模式简图如下：

　　模式二：实业资本主导型产业基金模式

　　该模式下，有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

　　该模式简图如下：

　　模式三：政府主导型产业基金模式

　　该模式下，由中央部委牵头或省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。

　　该模式简图如下：

　　从以上三种模式来看，并不存在直接依靠私募基金主导的产业基金，可能的原因是：

　　(1)PPP项目具有较强的政策性，由政府主导的产业基金具有政策方面的优势;

　　(2)PPP项目一般融资需求高，由资金实力雄厚，资金成本低的商业银行牵头成立产业基金具有资金和信用优势，带动性较强;

　　(3)由具备建设能力的实业企业在承接PPP项目后主导成立特定项目基金，投资方向明确，预期收益测算可能性较高;

　　(4)尚处于筹备期和建设期的PPP项目存在较大的不稳定性，项目投资风险较高，一般作为财务投资人的私募基金不直接参与项目运营，在无政府引导基金、母基金、实业资本基金等的带动下，私募基金投资PPP项目有所顾忌。

　　四、私募基金参与PPP项目的方式

　　(一)直接投资PPP项目

　　私募基金直接投资的PPP项目一般具有以下特点：

　　1、一般是具有长期稳定需求的项目，如供水、供电等不可或缺的市政服务项目;

　　2、建成后一般具有稳定的现金流，即一般为经营性项目;

　　3、参与各方法律地位明确，操作成熟，便于通过合同明确各方权责利;

　　4、投资规模需求大，市场化程度高。

　　(二)投资于PPP项目的运营公司

　　投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，此种模式是私募股权投资基金的典型投资模式，但在PPP项目中，该种投资模式整体投资风险较高，回报率较高。

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