PPP模式下企业的“合”与“并”——以轨道交通产业为例

发布日期：2016-03-23来源：南京卓远资产管理有限公司编辑：宋珍珍

[摘要]

　　深圳地铁集团与万科达成战略合作一事自宣布以来便引起了业界内外的广泛关注。此次二者的结合一方面开辟了我国轨道交通产业拓展的新路径，同时，也让我们更加关注在产业发展过程中，PPP模式与产业发展规律的关系。我们认为，PPP模式在一定程度上鼓励企业在发展过程中进行产业链纵向延伸，但这种纵向延伸实际上存在一定边界，当企业内部整合成本过高时，采取企业之间的联合将是企业发展的更加路径。

　　国外轨道交通建设与运营发展“四大模式”

　　轨道交通作为准公共产品，虽然具有长期稳定、持续增长的票价收入，但是由于前期投资大、回收期长，因此收支在短期内不能达到平衡。鉴于此，发达国家在轨道交通建设与运营方面主要采取了以下模式：

　　政府出资建设与运营

　　欧美国家的轨道交通系统客流密度比较小，盈利的可能性较小。同时，轨道交通票价以体现福利性为主，运营收入远远不能抵偿运营成本，完全要靠政府的补助金支持日常运营与维护，因此多数欧美国家采取了“政府直接投资建设轨道交通系统，并由非盈利性的公共团体代表政府管理城市轨道交通”的模式。采用这种模式的典型国家有美国纽约及法国巴黎。

　　图1. 纽约轨道交通系统运营模式

　　公私合作建设、私人企业运营

　　早期伦敦轨道交通建设模式与纽约模式相同，但1977年之后，英国轨道交通系统完成私有化改革，并提出了“多种经济成分参与进行地铁升级改造”的公私合作模式，其发展具有“公司多元化投资、私人企业运营”的特点。在伦敦地铁升级改造项目中，SSL、 BCV和JNP3家公司获得了30年的特许经营权，同时，项目采用了使用设计-建造-融资-运营的DBFO模式，三家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复，伦敦地铁公司进行运营与票务，由基础设施公司进行地铁系统维护， 基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定，并由健康安全执委会进行监督。

　　图2. 伦敦轨道交通系统运营

　　政府出资建设，国有企业经营

　　韩国汉城的轨道交通发展采用了“政府投资建设，政府竞争运营”模式，具体来说，汉城的轨道交通系统由政府出资修建，建成运营时委托两家及以上的国有企业进行运营管理。在同一个城市内两家以上的轨道交通运输企业通过招投标的方式获得新线路的建设及经营权。汉城轨道交通主要由汉城地下铁公司(SMSC)、汉城快速轨道交通公司(SMART)两家国有公司运营。轨道交通从运输税务系统得到补助金，其中燃料税是运输税务系统资金的主要来源。同时，政府也注入额外的资金发行债券。

　　图3. 汉城轨道交通系统运营模式

　　私人投资建设与运营

　　私人投资建设与运营模式模式中，私人企业通过与政府签订特许权协议，取得轨道交通的建设与运营管理的权利，同时政府主要监督私人轨道交通企业的建设与运营管理。泰国曼谷轻轨项目采用私人投资建设、政府监管的BOT投资模式后，有效通过民间资本的参与来解决公共基础设施投资领域的资金短缺问题。这种模式往往在地区发展具自然垄断性质的交通类基础设施时能取得较好效果。

　　图4. 曼谷轨道交通系统运营

　　卓远点评：以上四种模式中，模式一完全由政府包办，体现了轨道交通作为公共产品其为民众服务的福利性，但该模式缺乏市场竞争，管理较为滞后，同时政府财政压力较大，很容易出现“基础设施运营危机(Wendell C. Lawther)”;模式二政府建设、管理占主导，同时公司进行项目的运营管理，体现了轨道交通发展的福利性和商业性，这种模式在我国也较为适用;模式三政府出资建设，体现了轨道交通的福利性，同时国企管理在一定程度上提高了服务水平，但也可能由于政府干预过多而存在效率低下的问题;模式四完全私人投资，政府完全没有风险和财政压力，可以充分激发私人投资者严格控制建设和运营成本，但在完全市场化的背景下政府难以保证轨道交通的公共福利事业的本质。

　　PPP实践“倒逼“企业突破原有商业模式

　　2014年以来，中央政府大力推动社会资本进入公公服务领域，鼓励PPP模式的发展，各地方政府、金融机构与民营企业等社会资本纷纷参与，使得PPP模式现今成为基础设施建设与市政公用事业领域中最为高效的资源配置方式之一。

　　在全国各地PPP项目如火如荼的推广及发展过程中，轨道交通成为PPP模式发展的热点。目前财政部已经发布了两批次、共233个PPP示范项目。其中轨道交通项目19个，总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。

　　图5. 财政部PPP示范项目中的轨道交通项目统计表

　　从 PPP项目实践中我们看到，大多数轨道项目要求社会资本提供全生命周期的服务，比如说“EPC+BOT”模式，就是集合“投资、融资、设计、建设、运营、移交”等一系列工作，近乎要求企业能“打通产业链上下游，最大化实现产业链的纵向延伸”，这就需要传统的轨道交通企业改变原有的商业模式，逐步打造建设能力、运营能力为一体的综合类公司。

　　案例

　　国内某机车集团

　　在发展之初，作为铁路机车车辆和城市轨道交通车辆及相关产品设计制造的重要企业，其在我国轨道交通装备行业中具有重要的行业地位和影响力;随着市场发展，该集团逐步走出工程总承包路径，即整合了工程建设、设备、信号等职能;随着PPP和TOD兴起，其逐步又发展出置业、金融、运营等一系列辅助职能。这种“产业链上下游一体化”的发展模式也逐步成为我国轨道产业链中的大部分企业竞相学习的发展模式。

　　企业发展的“四象限模型”

　　正如城市-城市群发展规律一样，在环境飞速变化的时代，未来企业竞争将不再是企业与企业之间的竞争，而将更偏向于企业组团/群与企业组团/群之间的竞争。我们关注的是，在PPP模式下，产业类企业的发展模式是否符合产业企业的一般发展规律?

　　从动态能力理论出发，我们将企业视为能力集合体，其应由本质的核心能力与辅助的能力构成。其中，本质的核心能力是指具有特殊的协同作用、不可模仿性与不可竞争性等特征的能力，如南车集团的车辆制造技术与香港铁路有限公司的运营能力;辅助能力是指不具特殊性并且竞争性较弱的能力。根据Langlois和Robertson的研究，企业的产业链延伸边界取决于内部的辅助能力的开发成本(生产成本)和把辅助能力从市场上购入的成本(交易成本或者治理费用)的比较。由于外包能获得市场交易所具的优势并降低内部不确定性，因此，在企业发展到一定规模时，内部辅助能力的开发成本将大于从市场上购入辅助能力的成本。此时，综合类公司的辅助功能扩展将面临“产业链延伸边界”。再进一步发展，企业可能面临资源浪费与效率低下等问题。从这点来说，公司若一味纵向拓展产业链，超过延伸边界之后便不能产生更多效益，相反将带来更大的内部整合成本。

　　卓远认为：从产业分工与集聚的一般规律出发，由于产业集聚成本与效益不断变化，并非所有采用PPP模式的项目都适合整合为产业综合体，PPP项目联合也不一定能实现产生效益最大化。那么，在PPP模式发展中，哪些行业企业的发展路径以产业综合体合适，而哪些又以产业分工-集聚模式较为合适呢?由于企业的专业化水平对产业集聚都会产生积极影响，而分工对产业集聚作用的大小受到企业生产规模、企业的专业化水平及企业之间的沟通成本等因素约束。因此，我们假设在采用PPP模式的项目中，产业分工-集聚模式与企业专业化水平、企业规模有一定联系，以此利用边际效益等模型来说明PPP项目中产业分工-集聚模式的合理应用。

　　图6. PPP项目产业分工集聚模式情景分析

　　上述表明，PPP模式中综合类公司的不断壮大有悖于产业分工与集聚规律。

　　当企业规模大、专业化水平较小时，各方面的优势不足决定了企业集聚带来的效益不会由于分工无限提高，而集聚成本将由于企业的规模增大而增加，因此不利于联合体形成，相反更适于在企业内部扩展产业链形成综合类公司;

　　当企业规模小、企业专业化水平较小时，由于集聚带来的效益低于成本，因此发展综合类公司可能更具一定优势;

　　当企业规模较小、专业化水平较高的情况下，企业能发挥自身的最大优势，形成联合体进行竞争具有一定影响;

　　当企业规模较大、专业化水平较高的情况下，一方面企业内部功能扩展的成本将增高，另一方面，由于集聚效应和规模效应的存在，形成综合类公司之后获得的效益也愈发明显。

　　值得注意的是，由动态能力理论可知，对于任意企业来说，企业内部辅助能力的开发都面临着边界效应。因此，一旦综合类公司的纵向产业链延伸到极限阶段时，其整合成本将大大超过其内部整合效益。

　　表1. PPP项目产业分工集聚模式情景分析

　　轨道交通产业从投资建设到运营阶段中，具有投资数额巨大且回收年限长的特性，决定了轨道交通产业企业必须具备较大的规模;同时轨道交通产业自身具有的技术复杂性决定了其产业企业的专业化水平必须达到一定的标准。因此，轨道交通产业企业的分工集聚模式应符合情景二“企业规模大、专业化水平高”的特征。即，在一定边界内，轨道交通产业企业可凭借其聚集效应与专业性发展产业链纵向延伸，但当其延伸到边界时，其整合成本将大大超过其内部整合效益，在此情况下，轨道交通产业企业之间进行合作才能更大程度实现产业的发展及效率的提升。如图7所示：

　　图7.企业产业链延伸成本变化图

　　(作者根据企业成本函数模型整理，数据来源：赵建华，“产业链核心企业技术集成能力影响其纵向边界的研究[D]，东北大学工商管理学院，2013)

　　建议

　　上述表明，在PPP模式的发展演进过程中，众多产业综合体(平台公司)的核心产业和辅助产业之间差距明显，虽然其强调了企业内部部门之间的联系，但在功能发挥上可能不能达到最优水平。而产业的分工-集聚模式能够克服产业链纵向延伸的“边界效应”，在PPP模式下的轨道交通项目中最大化发挥效益。在此，为了使PPP模式能尽量减少对产业发展的扰动，同时为轨道交通企业提供更多发展方式的选择，我们建议，在轨道交通产业的PPP项目的交易结构设计中，可采用物理层面的“A+B”模式或时间层面的“A+B”模式。

　　物理层面的“A+B”模式

　　在我国公权力逐渐放开的阶段，轨道交通建设并不再仅仅是政府全权管理的事务;同时，随着我国轨道交通建设企业的逐渐成长与发展，如今我国已有部分企业有能力承担轨道交通的建设工程。在今后轨道交通产业发展的过程中，社会资本将可能逐渐取代原来政府的职能，而政府将更多扮演监督者的角色。鉴于此，我们认为，与英国伦敦轨道交通运营模式和我国现有的“政府建设+社会资本运营”的A+B模式不同，该物理“A+B”模式为“社会资本建设+社会资本运营”，其更强调社会资本本身的专业性。

　　物理层面的“A+B”模式具体做法是将轨道交通项目交由社会资本方组建的PPP公司来完成，该PPP公司又由建设公司A与运营公司B组合，政府可考虑入股。A公司主要负责开洞、轨道敷设与车站建设等工程的投资与建设，以及轨道交通车辆、信号等资产的投资、制造等内容;B公司主要负责项目的运营，包括轨道交通项目的运营和维护。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，在A公司建设完成并投入运营以后，在项目的成长期，A公司将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给B公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障;在项目的成熟期，A公司可通过调整租金的形式回收资金并平衡PPP公司在后期项目带来的收益与前期的支出成本，政府若在前期入股则可参与收益的分配并其监督作用;在项目特许期结束后，PPP项目公司将全部资产移交给政府或续签经营合同。

　　时间层面的“A+B”模式

　　时间层面的“A+B”模式一方面强调了资金的灵活性及产业发展的适应性。首先，现阶段我国鲜有“同时具备优秀的建设与运营能力”的综合类公司，因此，A、B两包在时间上的差距不仅能为专业化的社会资本提供更多分工合作的机会，同时也增加了资金运转的灵活性。另一方面，时间层面的“A+B”模式将项目的培育也充分考虑在内，通过A公司完成项目建设及项目的初期运营与培育，以保证轨道交通项目的性能及安全性;B公司利用其专业的运营技术，可保证轨道交通项目能在高水平的建设基础上迅速提升其服务水平。

　　时间层面的“A+B”模式具体做法是将轨道交通项目按照时间序列分为A、B包。A包即政府与社会资本共同出资组建SPV，负责轨道交通项目的投资与建设，包括开洞、轨道敷设与车站建设等工程的投资与建设，以及轨道交通车辆、信号等资产的投资、制造和运营和维护等内容;B包即专门负责轨道交通的运营与维护;A包项目周期参照建设时间长度预测，在项目建设期内，A包主要负责项目建设，政府主要起监督作用，当项目建成后的两年内，社会资本A的主要功能从“建设”过渡到“维护”，此时开始逐步引入B包并对A包实行逐步退出机制。举例来说，若项目特许经营权为30年，那么A包的特许经营期周期为10年，B包的特许经营期为22年，在第8年时，项目建设完成，逐渐开始引入B包同时A包逐渐退出，第10年时，轨道交通项目已运营两年，此时，A包已全部退出，B包主要负责项目运营，政府起监督作用。在项目特许期结束后，PPP项目公司将全部资产移交给政府或续签经营合同。

　　网运分离，动态并网

　　在轨道交通领域，将上述两种模式结合并进行实践的“网运分离，动态并网”在徐州轨道项目中得到了很好的设计应用，其基本概念为：将项目基础设施的建设养护和客运服务的运营及维护，分别通过PPP方式进行运作。如下图：

　　图8.“网运分离，动态并网模式”的实践

　　该模式很好的解决了社会资本进入的门槛，提升了财政补贴的效果，值得借鉴。

　　注：参考邢佶勇关于《轨道项目网运分离PPP运作的路径探索》研究成果

　　[本文在撰写过程中得到了毕马威邢佶勇先生的支持与帮助]

　　作者供职于南京卓远研究中心

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发