特许经营与PPP到底哪里不同？哪个更适合改革期的中国

发布日期：2016-03-17来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/刘尚希

　　作为治理方式和资源配置方式，政府特许经营与PPP模式存在理念上的本质不同。从国内政策制定和具体实践看，二者很容易被混为一谈，甚至出现政府特许经营代替PPP的现象，这不利于政府特许经营与PPP工作的已发推进和目标实现。

　　一、 从治理、资源配置视角认识政府特许经营与PPP之间关系

　　政府通过特许经营、PPP，引导和配置资源。与此同时，政府通过特许经营、PPP方式提供公共服务，能实现公共目标。可以这么认为，政府特许经营、PPP都是治理的重要工具和资源配置方式，但这两者之间存在明显差别。

　　(一) 政府特许经营主要侧重政府管理、配置资源

　　从国际通行做法看，特许经营可分为政府特许经营(基础设施/公用事业特许经营)与商业特许经营。商业特许经营在我国起步较早且发展相对成熟，相关法律主体之间基于平等的法律主体地位和民商事合同而协同合作。政府特许经营起步较晚，且主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营。

　　政府特许经营是指政府通过让渡公共基础设施和公用领域的经营权(占有权、使用权和对自身经营的部分收益权处分权)而获取收益。政府特许经营的逻辑起点是市场失灵。因自然垄断、外部性等市场失灵出现时，需要政府提供公共服务，并进行管理。其中，政府特许经营是政府管理中重要的工具。政府特许经营通过行政授权，允许社会资本进入公共基础设施和公用事业领域。政府痛过行政合同特许社会资本经营，侧重政府管理，与传统计划经济的“正面清单”思维相吻合。在政府特许经营中，社会资本与政府的地位处于不平等，政府处于管理方，社会资本属于被管理对象。

　　(二) PPP模式主要体现共治，是资源配置的新模式

　　PPP模式至今没有公认的精确定义，国际组织和发达国家普遍把PPP理解为政府和企业的一种伙伴关系，世界银行将PPP定义为公私合营伙伴。不论哪种的定义，其核心都是政府与社会资本(或企业合作)。虽然政府与社会资本合作提供公共服务和公共品，但PPP模式的逻辑起点不同于政府提供公共服务模式。已有的经济学认识是，市场能有效发挥作用的地方交给市场，公共服务的提供只能是交给政府，政府与市场之间分工应当泾渭分明。但现实的情况是，即使在公认的公共领域，也并非政府独占，社会主体也可以提供公共服务。如果沿用这种思维与逻辑分析市场、社会可以提供公共服务，政府与市场、社会合作也只是在公共服务供给效率上有所提升。

　　认识PPP应从治理、资源配置角度认识。政府与市场、社会合作提供公共服务的逻辑起点是，提供公共服务是政府、社会、市场等主体的共同责任，政府、社会、市场合作提供公共服务。政府、社会、市场之间签署民商合同就公共服务提供，各方处于平等地位，，共同治理。PPP项目所涉及目标各异的政府、市场、社会、居民等多主体，为形成合作，需要共建相关机制与制度。针对PPP项目中的不确定性与风险，单靠政府或市场、社会都难以解决，需要政府、市场、社会共同治理并共担不确定性与风险。政府与市场、社会合作形成、维系，必须满足各参与方的激励相容条件，参与各方收益共享。

　　基于提供公共服务是政府、社会、市场等主体的共同责任的逻辑，衍生出政府、社会、市场合作提供公共服务以及相应的机模式等。综合以上分析，PPP是资源配置的新模式，是除政府、市场之外第三种模式;是政府、社会、市场各方共治、机制共建、利益共享、风险与责任共担的模式。

　　表1 政府特许经营和PPP的比较

　　(三) 政府特许经营与PPP是两种不同的治理模式和资源配置模式

　　综上所述不难看出，政府特许经营与PPP是两种不同的治理模式和资源配置模式，政府也许经营主要侧重政府管理和配置资源，与政府指导公共服务、正面清单管理、行政授权的一脉相承;而PPP模式主要体现政府、市场、社会各方共治，与公共服务提供主体多元化、负面清单管理、国家治理现代等契合

　　二、 多方共治和资源配置方式转变，推动PPP在全球蓬勃兴起。

　　(一) 特许经营日渐式微，而PPP蓬勃兴起

　　政府特许经营产生于17、18世纪的法国，19世纪被国际上广泛开始使用。进入20时机，国家职能作用出现变化，政府开始更多的干预国民经济的各个领域，并较多的直接承担公共基础设施和公共事业领域的经营，传统的特许经营概念有所淡化，并且逐渐发展成为专营的模式。到了20世纪70年代末，80年代初，随着新公共管理运动的兴起，政府在公共服务领域“引入市场竞争机制”，逐步取消政府的垄断地位，让私人部门参与公共服务的供给，并借助私人部门的创新意识与管理技提高公共服务的质量与效率。20世纪90年代以来，越来越多的欧洲国家发现，基于伙伴关系的PPP比政府也许经营适应性更广，更能调动私营部门的积极性和主动性并提高公共服务的效率。PPP开始代替政府特许经营成为发达国家公共部门和私营部门在公共事业领域的重要合作模式。

　　PPP也是世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、经济合作组织等国际机构积极倡导的、促进经济发展的重要模式和工具。尤其是在2000年由联合国193个成员国以及至少23个国际机构通过的“千年发展目标”框架中，PPP被认为是确保经济社会实现公平发展的最佳模式。近年来，发展中国家纷纷效仿发达国家的PPP模式，PPP开始在全球推广。据OECD统计，2009年全球共有131个国家推广PPP模式。

　　通过梳理全球范围的政府特许经营权、PPP的发展历史，不难发现：虽然政府特许经营早于PPP，但是特许经营日渐式微，而PPP蓬勃兴起。

　　(二) 政府特许经营、PPP在全球产生、发展与资源配置、公共治理紧密相关

　　政府特许经营、PPP都是公共治理重要工具和资源配置方式，其产生、发展与其经济发展阶段、资源配置主要方式、公共治理方式等联系紧密。

　　1.虽然政府特许经营产生时间早，但不符合市场决定资源配置、国家治理现代化发展所需而日渐式微

　　政府特许经营产生于17、18世纪，19世纪被国际上广泛使用，与当时经济发展水平不高、市场发育不成熟有关。上世纪30年代，与世界范围出现经济危机，以及凯恩斯主义为代表的国家干预主义，主张国家干预，政府较多地直接承担公共基础设施和公共事业领域的经营，包括公共事业在内的一些重要行业实行了不同程度的国有化、政府特许经营等兴起。但是，由于公用事业国有化却反竞争、效率低下等原因，民企化浪潮，政府从私营企业购买公共服务。

　　2.PPP模式符合多方共治、共同体公共服务的发展趋势

　　公民社会的兴起、平民主义的催化是推动PPP发展的重要原因。20世纪90年代以来，西方公民社会理论越来越倾向于把公民社会看作是私人自治组织的联合体或是由这一联合体所进行的社会运动。虽设市民生活条件整体编号并努力追求更好的目标，公民 拥有更多的公共服务选择权也被提上日程。同时，希望被赋予满足共同需要的权利期望，减少了对官僚机构的依赖，转而更多依靠家庭、邻里、教会、种族和自愿团体。这种平民主义的趋向，市的市民们要求政府过少干预社会，但同时又要求政府提供高效和廉价的公共品和服务，这一方面迫使政府自身提高服务质量和水平，另一方面又导致政府被迫把公共品和服务的权利交给私人合作伙伴。于此同时，20时机70年代、80年代初新公共管理运动的兴起，在公共服务领域引入市场竞争，助推了PPP模式发展。

　　三、 我国事件对政府特许经营和PPP的认识模糊不清

　　我国政府特许经营和PPP都是随市场进化推进而产生，其中重要的作用之一就是为了解决基础设施融入和市场准入问题。两种反式在经济社会发展的不同阶段各自发挥着不同作用，但我国对政府特许经营和PPP相关的作用不仅没有形成共识，而且还比较混乱。

　　(一) 对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用等没有形成共识

　　上世纪80年代以来，中国就开始了对公共品和服务传统供给模式改革的探索和实践，并以各种形式引入社会资本展开政府与社会资本合作，包括政府特许经营。政府放宽了市场准入领域，允许特定企业进入公共领域从事经营互动。近年，我国大力推进PPP模式。但是，我国理论界，实践部门对政府特许经营与PPP的逻辑起点、作用仍没有形成共识。至今为止，对PPP作用的认识主要观点有“解决基础设施和公共服务融资问题”、“社会治理”、“提高公共效率”、“缓解政府偿债压力”等，对于政府特许经营的作用主要认为是“市场准入”。

　　(二) 对政府特许经营和PPP之间的关系认识模糊不清

　　对PPP和政府特许经营的认识不尽一致并密集出来了相关文件，导致地方政府在执行中感到无所适从，甚至将二者混为一谈，中央政策在实际执行中出现偏差。

　　1.政府特许经营和PPP内容交重叠

　　近两年来，国家高度重视PPP的发展，并下发了一系列相关文件，地方也出台了推动PPP发展的相关规定和政策。然而，这些文件与建筑部、交通运输部等部委和地方政府(如北京、天津、成都等)发布的政府特许经营规定在内容、程序等方面都存在较大的重叠。例如，《北京市城市基础设施特许经营条例》(2005年)规定的政府对项目补贴政策与国家新出台的PPP文件内容非常相似。

　　国家在大力推进PPP的同时，也出台了有关政府特许经营的文件。国家发展改革委等6部委联合发布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(2015年25号令)所规定的内容与国家近两年密集发布的PPP在内容上的交叉重叠，导致地方政府在理解执行过程中出现偏差，经常感到无力适从，同一个基础设施和公共事业项目，既可以说成是PPP模式，又可以说成是政府特许经营。

　　2.政府特许经营和PPP在顶层设计上的认识不一

　　更为关键的是，在我国官方文件中，对PPP概念的理解也不尽一致。《关于推广运用政府社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)中将PPP解释为：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期伙伴关系，通常是通过双方建立的SPV公司来承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，并通过“使用者计费”及必要的“政府付费”来获得合理投资回报，以及SPV为载体把营利性，公益性融合起来，以保障公共利益。

　　国家发展改革委的一份文件(发改投资[2014]2724号)将PPP解释为：为政府增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过政府特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　可以看出，财政部的文件没有提及政府特许经营，而国家发展改革委的文件则将政府特许经营理解为PPP的一种方式。由于国家部委在顶层设计上对PPP的认知出现了偏差，以及一些地方将二者之间的关系理解为：PPP=政府特许经营+政府采购。

　　(三) PPP、政府特许经营的实践按照“公共服务由政府提供、私人品由市场提供的两分法思路推进

　　近年，我国积极推进PPP、政府特许经营实践，取得了一定的成效。但PPP、政府特许经营的实践推进仍遵循“公共服务有政府提供，私人品由市场提供”的两分法思路，政府主导公共服务提供的思想根深蒂固，个别部门担心PPP模式发展会弱化部门权利。

　　四、 PPP是今后公共服务的长期化、常态化趋势

　　(一) 政府难以单独承担公共服务的提供，PPP模式提供公共服务更加有效率、动员资源更加广泛、更加灵活

　　随着我国经济、社会发展，居民需要的公共服务越来越多、层次呈现多样化，仅靠政府提供难以满足不断增加的公共服务需求喝不断提升的公共服务需求层次的需要，需要政府、市场、社会共同提供公共服务。运用PPP模式提供公共服务供给更加有效率、动员资源更加广泛，更加灵活，对居民需求具有较好回应性。PPP模式具有较好的适应性，能满足不同层析的需要。政府作为提供公共服务的主体，动用资源容易受体制机制和行政边界的约束，跨区域、跨领域、跨部门组织动员活动资源，拓展了可行配置空间，减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。

　　(二) 市场、社会提供公共服务在我国具有文化、社会基础

　　公共服务由政府提供，私人产品由市场提供这种思维，源于西方经济学的思维，是学科分类的思维。这种思维根植于西方文化、社会，与我国社会、文化的基础不符。我国几千年来就有“为公”的理念。“天下为公”、“天下兴亡，匹夫有责”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”、“大道之行，天下为公”、“公而忘私”、“先公后私”等许多名言警句都反映了“为公”思想，市场、社会提供公共服务在我国具有文化、社会基础。另外，PPP模式正好与我国“和合文化”契合，虽然政府、社会、市场三者目标不一样，但都能在提供公共服务上实现各自目标。

　　(三) 全面深化改革。为推进PPP模式发展增添动力和活力

　　改革开放以来，我国以分权改革为主线，政府对社会、市场分权，还权于民、社会

　　市场，中央对地方分权。经过30多年的改革开放，各类市场主体快速发展，并积极参与基础设施、公共服务提供。总的来看，我国30多年的改革开放，更多地侧重经济分权改革，社会、生态文明等领域改革相对慢些。党的十八届三中全会通过关于《全面深化改革若干重大问题的决定》，为全面改革吹响了号角。改革从经济分权走向全面改革，在经济、社会、中央与地方关系、生态文明、政府与市场关系、政府与社会关系等各领域全面推进改革，为PPP模式发展增添了动力和活力，比如：扩大开放，放开育幼养老等服务业领域外资准入限制;鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，等等。全面深化改革，有助于市场、社会进入公共服务领域提供公共服务。

　　(四) 政府许可经营面临一些自身难以克服的不确定性与风险，难以发展成为常态化、长期化的模式

　　特定范围内的政府特许经营有一定需要，但由于政府特许经营主要侧重政府管理和配置资源，与政府主导公共服务提供、正面清单管理、行政授权等一脉相承，不符合我国简政放权、全面深化改革和更高水平对外开放的方向，难以发展成为常态化、长期化的模式。与此同时政府特许经营也存在一些弊端。

　　1. 政府特许经营有可能会导致行政权力被滥用

　　从法理上看，政府“法无授权不可为”，政府进入公共领域同样需要授权，不能自我赋权。十八届三中全会决定和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发[2015]54号)以及六部委联发的25号文中都明确提出了政府特许经营的概念和若干领域，但在《宪法》和相关部门法中并没有把公共基础设施和公用事业领域的建设权、经营权、处置权、收益权全权授予政府。已经进行的很多政府特许经营项目主要是根据部门规章或地方性法规自我赋权而进行的授权，这种授权的原始权利并不完整且没有充分的宪法依据，例如政府部门不能根据法律规定的对收费公路收费权的转让(参见《公路法》第六章收费公路尤其是第65条、66条)，就在公路的经营上设定政府特许经营权。总之，这种行政权利来源不明的行政许可权利的大范围应用，与我国依法治国的大思路和大方向不协调。此外，这种行政授权的方式还可能会扩大寻租和腐败的空间。

　　2. 政府特许经营可能会使得公共利益面临较大的不确定性与风险

　　一旦政府完成特许，就进入了企业经营环节，政府不会派代表参与企业的生产经营活动，，对企业的经营活动缺乏了解。政府特许经营存在着“一授了之”、“一锤子买卖”的监管漏洞，尤其是政府特许经营的企业存在一定垄断性，势必会加大公共利益面临的不确定性风险。一旦政策调整不利于社会资本利益时，社会资本可能会利用政府特许经营权而降低公共服务供给质量，使得公共利益面临较大的不确定性和风险。

　　3. 政府特许经营不符合我国简政放权、全面深化改革和更高水平对外开放的方向

　　客观地说，对减少外部性、维持自然垄断所需要的条件，特定范围内的政府特许经营有一定的必要。随着我国简政放权、全面深化改革和进一步扩大对外开放，政府特许经营发展的空间必然是越来越狭窄。

　　五、 以PPP模式推动政府职能转变和公共服务体制机制改革

　　PPP是新的治理模式和资源配置方式，其逻辑起点是公共服务提供是政府、市场、社会共同责任;政府、市场、社会三房共治，共建机制共担风险与责任、共享利益。今后，PPP是公共服务提供的长期化、常态化趋势，应充分发挥这种模式的优势，推动政府职能转变和公共服务体制机制改革。

　　(一) 改变以公共服务与私人产品划分政府与市场分工的界域思维，树立以“风险—利益—效率”为基准的行为主义思维处理政府与市场、社会关系

　　由于以公共服务与私人产品划分政府与市场分工，不符合社会、市场提供公共服务的现状，跨领域的行为上的合作将成为新的趋势，因此，需要建立适应政府、市场、社会合作的行为准则。

　　处理政府与市场、社会之间的关系，需要从三方的行为出发，分析三方合作的条件。政府与市场、社会三方之所以能合作提供公共服务，原因在于合作能满足三方激励相容条件，即政府与市场、社会三方合作提供公共服务、各方共治、共担风险与责任、共享利益、共建机制。以公共服务提供是政府、市场、社会共同责任为逻辑起点，以“风险与责任共担、利益共享、效率提高”为基准的行为主义，成为处理政府、市场、社会三者之间关系的新基准。这种基于行为主义的思维，符合经济学的微观理性。凡是能有助于公共服务提供效率提高、降低和化解防范风险的领域、环节，都可以交给市场、社会，或让市场、社会参与。政府更好地发挥作用，就在于如何降低政府与市场、社会合作中的不确定性风险，让市场、社会有积极性参与公共服务提供。

　　(二) PPP模式将推动政府职能向降低不确定性与风险转变

　　政府在公共服务提供中的职能与治理模式、资源配置模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中，政府既是公共服务的生产者、运营者，又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务，政府与市场、社会合作提供公共服务，政府投入减少甚至不需要投入，公共服务运营、生产可以交给市场，政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量，核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性，重新分配风险，这将推动政府职能转变为降低不确定性风险。

　　(三) 推动PPP模式发展为分权改革、结构性改革良性互动

　　加快PPP模式发展，助推结构性改革。通过PPP模式提供养老、生态文明建设、医疗卫生、教育等公共服务，加快公共服务发展，并形成新的机制，推进结构性改革。与此同时，以PPP模式提供公共服务，动员市场、社会力量参与提供公共服务，可以SPV(特殊目的公司)为载体运营，以此推动政府机构改革、事业单位和国有企业改革。

　　加快分权改革、结构性改革步伐，推动PPP模式发展。加快社会、生态文明等领域改革，加大简政放权、市场开放力度，减少行政许可和审批，加快开放步伐，尤其是首先对民营企业加快开放步伐，并改革公共服务价格形成机制，为PPP模式发展营造良好的环境。

　　(四) 以“共治、共建、共担、共享”为理念加快推进PPP模式发展

　　改变提供公共服务是政府责任的逻辑下引入社会资本、推进PPP发展的思路，以公共服务提供是政府、市场、社会共同责任为逻辑起点，以“风险与责任共担、利益共享、效率提高”为基准的行为主义，以“共治、共建、共担、共享”为理念，加快推进PPP模式发展。宏观上，政府、市场、社会三方共治;微观上，共担风险与责任、共享利益、共建机制。

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