探寻PPP下黑臭水体治理的痛点

发布日期：2016-02-03来源：北极星节能环保网编辑：宋珍珍

[摘要]

　　一、PPP下环境绩效合同服务的尝试

　　就水环境领域而言，可借用《薛涛：市政环保领域PPP顺利推进的必要性和六大障碍》一文中的“市政环保”概念，与PPP相关的领域体现在图1中红色框内的四个子区域。其中城镇排水及污水处理、城镇水环境治理等属市政领域范畴，在市政领域已形成了单元的BOT、TOT等服务模式，这一范畴相关子领域的发展源自2003年原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，这一发展阶段可称为PPP1.0时代或前特许经营时代。市政领域的BOT服务模式或BT模式中加入BOT、TOT模式，虽对污水处理达标排放，但无法面向整个水体的环境效果。对于水领域的治理修复，由于其流动性较好、而不能主动恢复，污染面较大，因此治理的紧迫性较高，需系统化的综合治理修复。国办发[2014]69号文中提出的环境绩效合同服务作为环境综合服务的商业模式已在水体修复子领域中开始尝试，这一发展阶段我们称之为PPP2.0时代。

　　图 1 基于政企关系逻辑的领域分类(九宫格)

　　二、PPP下环境绩效合同服务的实践

　　自2015年4月份“水十条”发布以后，黑臭水体治理在业内掀起了巨浪。据E20研究院测算，在未来5-10年内将激发城市水环境综合治理上万亿的市场。全国各地为按时完成“水十条”中针对黑臭水体治理提出的明确目标，自上而下都在紧锣密鼓的针对黑臭水体展开治理工作。2016年才刚刚开始，北京、天津、成都、杭州、湖南、江苏、山东、广东、福建等地纷纷制定工作计划和方案，落实黑臭水体的治理工作。

　　根据E20研究院的调研发现，市场实践中，与水环境服务相关的项目除了市政污水处理厂的单元项目以外，还包括水环境综合整治中不带运营绩效的投资类项目和带运营绩效的投资运营类项目。其中不带绩效的投资类项目典型的如BT项目，及在BT受到限制后，项目被包装成带帽BT的形式呈现，即对此模式的政府回购期限进行了拉长(此种类型的项目体现的是政府采购“工程可用性”绩效);我们推崇注重水环境综合整治的全程绩效，环境绩效作为全程绩效的最终体现，但受水环境治理效果的外部影响因素复杂、责任边界难以清晰划分等制约，目前市场实践中的项目多以体现工程可用性绩效为主。另外目前也出现了大量的PPP框架协议，框架协议作为双方今后长期合作的指导性文件，是双方签订相关合同的基础。有报道称PPP项目落地少，签约率不足20%。针对PPP下环境绩效合同服务项目是否能签约、存在哪些痛点的制约，笔者进行了如下思考。

　　三、PPP下环境绩效合同服务的痛点

　　国家高度关注环境保护，生态文明建设、绿色发展推动了环境治理进入面向效果的时代，推动了地方政府面向效果治理需求的释放。在财政部PPP示范项目中，关于水环境综合整治的项目占了很大比例，图2是在全国范围内的项目分布情况。环保部也高度关注，2011年，环保部发布《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》(环发[2011]36号)文，提出改善环境质量的目标，积极探索合同环境服务等新型环境服务模式，这说明我国环保产业发展正在进入效果服务的新阶段。E20环境平台在五年前就提出通过合同环境服务模式来推进地方政府和环境治理企业关注环境治理效果，并由此向环保部申请了相关课题。在2015 年颁布的"国办发[2014]69号文"推进环境第三方治理的文件中，该词汇以“环境绩效合同服务”的名称正式面世。

　　图2 财政部PPP示范项目中水环境综合整治项目在全国的分布情况(第一批和第二批)

　　E20 所参与的环保部“合同环境服务”课题中，系统性的提出了环境绩效合同服务的痛点，如表1所示，目前正在编制环境绩效合同服务的合同范本和操作指南，该范本将成为城市黑臭水体治理 PPP模式中的重要组成部分。结合目前水环境综合整治领域的市场实践，E20研究院发现市场的项目已经有一些痛点的突破和尝试。

　　比如南明河治理案例，项目在责权关系及交易结构等痛点上有所突破：一是企业和政府达成了责权分明的职责划分，政府做好裁判员，企业尽职做好运动员，为推动项目进行提供了便利;二是在交易结构上有所创新，企业与政府共同设计了交易模式，即在BT模式中加入BOT及TOT模式，形成了全新的交易结构，为保障项目进行效率奠定了基础。但项目中也存在一定的不足，项目没有考量环境效果，也没有按效果付费。

　　表1 环境绩效合同服务的痛点

　　再如南宁那考河治理案例，项目在绩效考核和融资模式等痛点上有所突破：一是，项目投资资金，以合作双方的信用做担保，向银行进行贷款;二是，项目从效果出发，通过绩效考核，依据治理效果付费，有相应的惩罚机制。但项目中也存在一些不足：那考河项目核心痛点的突破即是按效付费，有相应的惩罚机制，但是没有相应的激励机制，建议按效付费与激励、惩罚机制同时建立。

　　在未来一段时期内，环保治污将是我国的一个大产业，据统计，仅污水治理一项的投资需求即高达6万亿元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推广前景十分广阔。目前国内在内河整治领域社会资本介入的较少，可供借鉴的案例也不多，如何引入社会资本、选择社会资本，需要从责权界定、交易结构设计、绩效认定及考核奖惩机制、定价及按效付费机制等痛点不断剖析、跟进总结及探索完善。

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