京津冀的PPP之路

发布日期：2016-01-21来源：E20环境平台编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/纪鑫华

　　作为PPP项目顺利实施的有力保证，以及政府在与社会资本平等协商中的重要支撑，第三方中介机构在PPP项目推进中扮演着不可或缺的角色，各地已落地的 PPP项目中也都离不开专业中介的支持。但在目前，国内PPP咨询服务市场还不完善、大量中介机构开始涉足PPP咨询市场、以及个别地方政府对咨询服务需求的认识也有一定偏差，导致了中介机构的服务质量良莠不齐，甚至做不到合法合规地帮助地方政府推进PPP项目开展，如何规范和提高咨询服务质量成了比较普遍且十分重要的问题。

　　由于PPP项目本身的复杂性和差异性，PPP咨询方案难以设定标准化的服务要求，因此也难以统一衡量PPP咨询服务质量，对此笔者建议，应通过对咨询服务质量的后期绩效评价，督促中介机构结合自身实力和比较优势，理性参与各类PPP项目咨询，并加强与项目实施机构的有效沟通，在帮助地方政府解决投融资缺口的同时，充分实现规范PPP模式的各项政策目标，帮助政府和社会资本双赢。

　　虽然说PPP咨询服务的标的较小，且没有明显的社会影响和经济产出，但我们应注意到，政府往往基于中介机构的咨询方案来设计项目框架和交易结构，方案的科学性、合理性将直接影响到全生命周期内的公共产品服务质量和政府支出绩效，因此应高度重视咨询服务的质量和绩效。

　　一、PPP咨询服务绩效目标设定

　　绩效评价是一种以目标为导向的评价体系，通过衡量项目投入产出、管理效率、实施效果等方面符合既定绩效目标的程度，以判断项目实施成功与否。绩效目标是被评价项目计划实现的产出、效果和影响，是绩效评价的基础和前提，一般在立项阶段的评估文件或设计文件中有明确阐述。

　　对于PPP项目咨询服务而言，政府的服务合同中应明确具体咨询要求和服务内容，并据此设定咨询服务的绩效目标，作为后期绩效评价的基础。绩效目标的设定，更为清晰地阐述了政府需求，也更直接地明确了中介机构服务效果，这是PPP咨询服务绩效评价中最难、也是最关键的部分，决定了中介机构的咨询服务重点和质量。

　　在目前PPP模式推进的前期，部分地方政府还将PPP模式视作简单的融资工具，并一定程度上反映在对中介机构的PPP咨询服务要求中，通过明确咨询服务绩效目标，亦可强化他们对于PPP体制机制优势的重视。相应也提高了对中介机构的咨询要求，避免部分中介机构片面注重价格竞争而忽略服务质量，无法胜任对政府的辅助和支持作用。

　　二、PPP咨询服务绩效评价指标与要点

　　绩效评价指标是依据细化量化的绩效目标而形成的衡量绩效目标实现程度的考核工具，体现了绩效评价主体的评价目的，以及对绩效的理解和追求，是后续评价开展的基础。

　　鉴于PPP模式涉及的行业差异较大，且国内不同地区的经济社会发展状况也不尽相同，建议评价指标体系可包括“共性指标”和“个性指标”，既可以通过“共性指标”突出政策制定部门对于PPP项目的整体要求把握，也能通过“个性指标”平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况。

　　针对PPP咨询服务的特殊性，且目前政府购买咨询服务的绩效评价案例不多，建议在评价指标设计中，应从以下几方面突出绩效评价要点：

　　1.合同履行的完整性。这是评价中比较基础的部分，主要关注中介机构是否严格按照政府采购的要求按时完成咨询任务。评价的重点包括咨询服务的产出数量和质量，相关专业技术力量的投入、响应度、工作能效等。

　　2.实施方案的合规性。PPP项目实施中既涉及到PPP模式本身相关的政策规章，更多的还会涉及到PPP项目所属的行业相关法律制度、环保要求、土地政策等等。由于PPP模式涉及面较广，实施机构不一定对相关政策全面了解，中介机构应协助政府合法合规地推进PPP项目开展。

　　3.数据测算的可靠性。PPP 项目咨询服务的核心之一在于对项目成本和收入的测算，尤其是基于项目使用量计算的收益和缺口补贴、政府付费机制下的最低使用量设置、可行性缺口补助模式下的政府补贴的计算等等，将会直接影响到社会资本的收益和政府的支出。这对中介机构提出的不仅仅事关财务数据计算准确性的要求，更主要的在于行业的了解乃至整体技术、经济和社会环境的把握，相应对中介机构提出了较高的综合素质要求。

　　4.风险分配的有效性。风险分配方案的差别直接导致了PPP项目全生命周期成本和运营效率的差异，且适当的风险转移有助于激励社会资本发挥其风险管理控制方面的优势，鉴于不同项目的外部环境千差万别，因此中介机构应针对项目个体设计不同的风险分配方案，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，帮助实现PPP项目的风险有效分配。

　　5.PPP模式的科学性。中介机构应结合项目行业特点和地区差异、以及政府和社会资本在不同生产管理环节的比较优势，并充分考虑不同PPP模式的优劣，尤其是风险分配不同所导致的政府支出和VFM差异，在此基础上设计出比较符合实际的、科学的个性化PPP方案，以发挥出不同PPP模式的特点和优势。

　　6.项目合作的全面性。PPP模式在增加公共供给、优化风险分配、提高运营效率等方面具有明显的机制优势，中介机构应优化项目整体实施方案，在帮助地方政府解决投融资缺口的同时，通过公平合理的竞争性程序，选择有比较优势的社会资本进行全生命周期合作，以全面发挥PPP模式优势。

　　三、PPP咨询服务绩效评价结果的运用

　　绩效评价最直接的价值在于完善项目实施方案。对于绩效评价中反映出的相关问题，应及时反馈给项目实施机构，督促其在PPP项目中期评估或适时对项目方案进行调整，并将调整方案和结果及时公布。

　　同时，还应注重通过绩效评价助推咨询服务质量的不断提高，通过评价结果的公开与运用,以对中介机构产生刺激作用。为此，应将评价结果充分反馈到项目前期咨询服务中去，而不是为评价而评价、流于形式。

　　一方面对于绩效评价结果优秀的实施方案应予以表彰奖励，并通过财政部PPP中心等平台宣传、推广，既能对全国各地的PPP项目实施机构产生良好的借鉴作用，又能对相关中介产生正面激励。

　　另一方面更要加强对不合格中介机构的曝光和惩处。例如因方案设计明显不合理而导致政府财政补贴、风险支出增加，数据采集和测算有重大错误等情况的，应及时将中介机构和相关情况予以公布，并督促其优化服务方案。尤其对于明显违反法律文件规定，特别是项目方案中将保底承诺、回购安排、明股实债等项目包装成伪PPP进行融资的，更是应对相关机构和从业人员限制进入PPP咨询市场。

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