转型PPP，投融资平台的困惑与出路

发布日期：2016-01-18来源：中国财经报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/温来成

　　地方投融资平台转型发展的重要途径之一，就是开展政府和社会资本合作(PPP)项目建设运营。转型发展既是投融资平台公司难得的发展机遇，也是不得不面对的挑战。

　　困惑

　　据国家审计署审计结果，到2013年6月底，全国地方政府共有7170家投融资平台公司，这些公司在管理体制、股权结构、资产负债、业务领域、经营绩效等方面，存在较大差异，只有部分从事基础设施建设经营，且有一定收益和现金流的投融资平台，目前才有可能从事PPP项目的建设和运营。且这类公司由于自身特点，在开展PPP项目建设运营过程中，还面临着很多难题。

　　投融资平台自身法人治理结构问题。在投融资平台公司发展中，由于其特殊的背景和主要承担为地方政府融资的任务，投融资平台只是在形式上具有法人实体而已。虽然符合公司法等关于募集资金的基本要求，但公司法人治理结构不健全，董事长、总经理等主要管理人员大多为现任公务员。如投融资平台直接隶属于市政府，则董事长或总经理为主管副市长;如隶属于财政局，则董事长或总经理为财政局局长;如隶属于各类经济技术开发区，则董事长或总经理为管委会主任等等。这种状况，在承担政府融资功能的情况下尚可运行，但在实现转型发展的过程中，这种公司治理结构，难以适应PPP项目建设运营的需要。

　　投融资平台自身债务的处置问题。经过债务甄别后，凡是有对应建设项目、有现金流、企业有偿还能力的投融资平台债务，甄别为企业债务，由企业承担还本付息责任，划清了和地方政府财政的关系，财政部门不再为这类债务兜底，投融资平台再融资也不具有政府信誉背景。因而在转型开展PPP业务过程中，投融资平台公司需要妥善处置自身债务问题。需根据不同项目，选择不同的债务偿还方式。通过PPP项目的建设和运营，落实企业举借债务的偿债资金来源，防止债务违约，维护企业信誉，实现可持续发展。

　　投融资平台PPP项目的选择

　　投融资平台在开展PPP项目建设和运营过程中，还面临着存量项目还是新建项目的选择问题。存量项目往往已形成生产和服务能力，收益和风险较为明确，但在推行PPP模式过程中，无论是转让所有权，还是采取租赁、改扩建等方式，还面临着经营管理人员和职工的阻力等障碍。对于新建项目，就投融资平台自身而言，可按照现行政策指南进行规范操作，无历史包袱，但还需要考虑在已有债务负担的情况下为新项目融资、担保，以及未来预期收益不确定等问题。

　　如何选择优秀的战略合作者

　　对有资金、技术、人才和管理优势的私营企业而言，在目前PPP法律制度不健全、地方政府信誉不高的情况下，他们对PPP项目持观望态度者居多。而目前签约较多的央企、各地国企，也面临着国企改革过程中的一些政策性不确定因素。因而投融资平台在转型发展中，通过招投标等方式寻找优秀的合作者，需要一个过程，面临着各种挑战。

　　对策

　　由于投融资平台大部分项目的公益性，以及PPP模式的特点，部分投融资平台可转型从事PPP项目建设和运营，针对上述存在的问题和困难，需要从地方政府和投融资平台公司两个层面，积极推进这项工作。

　　地方政府以职能转变和资产重组为重点，推动投融资平台转型发展。首先，加快地方政府职能转变步伐，划清政府与市场的界限，改革公共物品和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共物品项目，优先采用PPP方式，吸引社会资本投资，充分利用社会资本管理、资金和技术等优势，提高公共服务质量和效率，为投融资平台转型发展创造空间。

　　其次，加大对政府投融资平台公司资产重组力度，将具有公益性的基础设施和公用事业资产，集中到一家或两家平台公司集中经营，并大力推广PPP模式。据统计，有的一级地方政府拥有十多个投融资平台，分交通、水利、农业等不同行业进行经营，且70%左右的投融资平台是区县级政府所有，资产重组是开展PPP项目建设和运营的重要前提条件。

　　最后，在财税政策、人事制度、社会保障制度等方面，支持投融资平台公司进行改革改制，建立现代企业制度，推行PPP模式。另外，地方政府也需要加大投融资平台PPP项目的推介、招商力度，加快投融资平台转型发展的步伐。

　　投融资平台以体制机制改革为突破口，推动PPP业务，实现转型发展。对开展PPP建设运营的投融资平台公司而言，需要通过公司体制机制的彻底改革，以实现转型和跨越发展，为地方企业和居民提供优质公共服务。

　　一是完善公司治理结构。根据公司法和有关法律制度要求，建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构，转换职工身份，现任公务人员退出管理阶层，实现管理人员职业化，理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系，以对接开展PPP业务对投融资平台公司内部决策、管理的要求。

　　二是向PPP项目公司合理转移债务和风险。在投融资平台公司资产结构中，除公司建立初期财政注资、划拨的资产外，投融资平台经营项目大多是通过举债建设的。在推行PPP模式过程中，对于在建项目，或者已建成的存量项目，投融资平台需要向PPP项目公司合理转移债务和风险。

　　三是投融资平台PPP项目坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则。鉴于2008年以来我国地方政府投融资平台数量、债务增加较快，还本付息压力较大的实际状况，在投融资平台转型发展PPP业务的过程中，坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则，通过出售产权、租赁等方式，推动投融资平台已建成，或者在建项目与社会资本投资者开展合作，交由项目公司建设和经营，投融资平台收回投资后优先还本付息，有剩余资金再进行新项目建设，从而有效降低投融资平台债务负担，减少违约风险。在存量项目选择中，也需要考虑项目对社会资本投资者的吸引力，要能使其得到合理回报。否则，推行PPP模式也可能只是一厢情愿，很难达到预期目的。

　　四是以招投标的方式选择最佳合作者。在我国现行PPP政策指南中，PPP项目采购可以适用政府采购法规定的各种采购方式，如招投标采购、磋商性采购等等，但相比较而言，采用招投标采购方式，可充分发挥市场竞争优势，在众多的投标者中选择最合适的合作者，进行PPP项目的建设运营，这也是PPP模式成败的关键环节之一。

　　由于历史原因，投融资平台公司往往掌握了地方重要的供电、供水、供气、桥梁、道路、公共交通等重要设施和公用事业，如果合作方中途破产倒闭或出现违约行为，会对地方经济社会产生重大影响。因而在PPP项目推广过程中，不能急于求成，草率签约，而要扎实推进，精心选择合作者，保证项目建设运营达到预期效果，为地方经济社会发展提供优质公共服务。

　　(作者系中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、教授、博导。)

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