收费公路与PPP

发布日期：2016-01-08来源：中国建设报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/张笑戬

　　根据我国《公路法》和《收费公路管理条例》，收费公路包括政府还贷公路和经营性公路两种类型。收费公路建设项目一般周期长、技术含量高、资金需求大。当前，我国公路基础建设仍处在集中建设、加快成网的关键时期,建设规模仍保持在高位发展阶段，收费公路通车里程不断提升，路网不断完善，人民群众的出行越来越快捷便利。但随着公路建设的快速发展，政府充当管理、投资主体的建设模式也为各地政府和交通主管部门带来了巨大的债务负担和融资困难，使地方政府不堪重负。

　　根据有关资料，截至2014年底，全国收费公路里程16.26万公里，累计建设投资总额为61449亿元，债务余额为38451.4亿元。2014年度，全国收费公路收支缺口为1571.1亿元，相较上一年度增长910.1亿元。其中，除安徽、广东、浙江、上海4省市未亏损外，其他省份均出现不同程度的亏损。巨大的资金缺口和巨额的债务压力增加了地方政府还贷风险，2011年云南某公路投资平台公司就曾出现过短期还款违约事件。全国部分地方政府债务即将达到融资底线，存在债务违约风险爆发的可能。

　　在此背景下，2014年下半年，国务院、发改委、财政部及各有关部门开始大力推动财政体制改革，规范政府投融资行为，相继出台了《中华人民共和国预算法(2014修正)》、《中华人民共和国政府采购法(2014修正)》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等系列政策文件。同时，坚持推动鼓励引入社会资本，推动PPP模式在公路建设领域的应用。自2015年以来，各部门出台了20余项制度文件从PPP模式的实施细则到项目的推广试点来进行规范。

　　2015年4月，相关部委发布了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)，意见中提出：“在收费公路领域推广运用PPP模式，鼓励社会资本参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，提高收费公路服务供给的质量和效率。政府将逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整，支持社会资本参与收费公路建设运营，提高财政支出的引导和带动作用，有效释放市场活力。5月，发改委公布了1043个政府与社会资本合作(PPP)项目，总投资约为1.97万亿元。其中，涉及交通项目176个，投资约为1.27万亿元，占总投资的64.5%。交通运输部在2015年7月新版《收费公路管理条例》(征求意见稿)中也明确提出“要坚持鼓励社会资本投资的原则”。

　　当前，云南、四川、吉林、陕西等省纷纷推出高速公路PPP试点项目，积极消化存量、推动增量。但是在运作过程中笔者发现，一些政府部门将消化债务负担作为推动PPP模式的出发点，背离了PPP的初衷，在项目选取、运作程序等方面都存在一些问题。

　　首先，在理念上，一些政府及交通主管部门仍抱着原有BT投资建设的老思路，没有认识到实施PPP项目需要政府与社会资本的合作精神，简单地认为引入社会资本的资金就可以了，没有树立合作共赢的发展理念。在项目选取和实施方案编制方面，更多从政府自身利益出发考虑。根据财建[2015]111号文件精神，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，更多地担任“裁判员”，重点进行政策引导和监督管理，协助社会资本做好项目的建设运营工作。因此，对于大投入、长周期的公路建设PPP项目，笔者认为政府一定要转变工作思路和自身角色定位，做好每个阶段的责任权利定位，并在全过程中加强与社会资本的协调沟通，严守契约精神，才能真正将PPP项目落地，实现PPP多赢的最终目的。

　　其次，试点项目选取上，笔者在实践中曾经碰到过有些地方推出公路PPP项目时，没有进行科学合理的分析论证，仅通过定性分析，领导“拍脑门”就选定了项目，主观性较强。有些存量公路项目已经建成通车，但由于前期可研数据存在偏差，实际交通量过小，经营成本高，导致投资回收无望、债务利息难以负担。政府和主管部门急于摆脱债务压力，希望通过PPP模式让此类项目“起死回生”，结果在项目招标阶段就“门庭冷落，无人问津”。其实，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金[2014]113号)文件中早已明确提出：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)文件也提出，地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。因此，政府及主管部门一定要严格规范项目选取，通过科学方法进行项目论证。对增量项目，不能简单地奉行“拿来主义”，应将前期工作做扎实，对相关客流量预测及财务数据进行重新分析。对存量项目，应对现有运营和财务数据进行核实验证。这样才能真正科学地确定项目的投资预期表现，筛选出适合应用PPP模式的项目，从而吸引社会资本进入，并确保项目的顺利运行。

　　最后，合作细节与契约精神方面，在我国出现的PPP项目失败案例中，不少是因为合作细节未把控到位、契约精神差，造成政府或社会资本方的巨额损失。笔者亲历的一个政府回购后重新推出的高速公路PPP项目，项目的预期运营和收益都很好。前期运作为什么失败要回购呢?原来当时政府和社会资本方签订合同时未规定具体的投资到位和开工时间。结果社会资本投资迟迟不到位又没有约束手段，最后政府出于通行需要无奈只得高价回购，造成了巨额损失。对于社会资本而言，有些和地方政府签订了合同后，由于领导换届、土地增值等原因导致政府方毁约的情况也时有发生。

　　因此，为保证收费公路PPP项目的顺利实施，地方政府在项目签约时一定要力争做到项目条件界定清晰、全面，参照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)文件规范文本具体落实。同时，笔者呼吁我国应尽快进行PPP立法，从法律层面给予政府和社会资本双方更高的利益保障，推动PPP项目的规范运作。

　　当下，我国各地公路PPP项目百花齐放、良莠不齐。在收费公路领域，除了公路建设运营以外，PPP模式还可应用到道路养护、农村公路建设和特定工程等方面，发展潜力和发展前景看好。希望能够通过PPP模式的规范运作并建立科学的合作框架，转变政府职能，激发社会资本活力，真正推动我国公路基础设施的加快建设。

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