PPP定位台(1-10)

发布日期：2015-12-25来源：上海东方环发律师事务所 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/易斌律师

　　PPP定位台(一)

　　【风起PPP】国务院2014年9月21日出台国发【2014】(43)号文。改革了地方政府的举债模式，废除了地方政府融资性平台公司为地方政府举借新债的功能。立下了地方政府举债的新规矩——发行政府债券或采取政府与社会资本合作方式。其中，政府与社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)是一种全新的运作模式。在推进过程中，众说纷纭。何缘PPP生乱相?敬请关注【乱起红墙】。

　　PPP定位台(二)

　　【乱起红墙】国务院各部委为了落实43号文的精神，也分别或联合出台了一系列政策。纵观国务院、财政部、发改委、人民银行、银监会等当时发布的有关PPP文件，很容易发现，各主体出台的文件彼此存在冲突;不同层级的文件亦存在冲突;与现有的法律之间也存在冲突。有的冲突非常激烈，难以调和。其直接结果就是地方政府无所适从。如何打破这一僵局?笔者认为:解铃还须系铃人。我们不妨看看PPP发动者国务院，其所发布的国发【2014】43号文中的法律障碍。敬请关注【改革V违法】。

　　PPP定位台(三)

　　【改革V违法】国发【2014】(43)号文全文仅有一处提到政府和社会资本合作模式。在概括性地点题之后，笔锋一转提出:“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的的公司建设和运营合作项目。”“政府对投资者或特别目的的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”这一政策的出台，直接击穿《公司法》底线。公司制度的基础是共同投资，共担风险，共享利润。而政府和社会资本合作成立的特别目的的公司违背公司法基本原理，实践中如何操作?敬请关注【改革与守法】

　　PPP定位台(四)

　　【改革与守法】国发43文2014年9月21日出台。时隔2日，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。将PPP项目的宏观管理、树立全国示范项目、为地方提供业务指导、与社会资本对接纳入财政部工作范畴。同时要求各级财政部门履行PPP项目采购、筛选、选择合作伙伴、制定合同文本、确定财政补贴、项目归口管理、协调各部门工作等职能。最后，提出成立专门机构，推进PPP各项工作。由于财政部紧随国务院发文，且首次对PPP做了较为系统的阐述，自然形成了专业优势地位。只是对国务院的诉求，一字不提。发改委会如何解读?敬请关注【发改委之声】

　　PPP定位台(五)

　　【发改委之声】如果说财政部发文跟的太紧，对国务院的创举反应不急。那么发改委的文件，就能够比较准确地解读国务院的意图。地方政府在学习、理解、落实国务院和财政部的文件过程中，都无法体会国务院的真实意图。是国务院发出的重大改革信号，还是国务院之法律顾问对文件把关出现纰漏?各地都焦急地等待着发改委的具体指导。然则，发改委选择了沉默。财政部反应过来之后，嘎然而止，也不敢贸然出台新的跟进政策。PPP进入真空期，如何破局?敬请关注【围魏救赵】。

　　PPP定位台(六)

　　【围魏救赵】国务院43号文发出，很快发现诸事项中，唯有PPP项目没有跟进到位。回过神来意识到，该文对政府在PPP中的定位缺乏操作基础。在各方沉默近二个月之时，国务院在国发【2014】(60)号文中再次提及PPP。在该文中，国务院也刻意回避43号文中提及的创举，只是对PPP做了技术性描述。涉及 PPP项目适用范围、采用标准合同文本、风险防范、退出机制等四个方面。值得法律人欣慰的是，在风险防范中特别提到了法律风险防范。从此文可以领会，因 PPP而动摇《公司法》基础，尚待时日。国务院有所松口，各部委有何响应?敬请关注【忙中出错】。

　　PPP定位台(七)

　　【忙中出错】国务院2014年11月16日发布国发【2014】(60)号文。财政部同月29日出台财金【2014】113号文《关于印发政府和社会资本合作模式指南(试行)的通知》，同月30日出台财金【2014】112号文《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。职业敏感发现:财政部11 月29号发出的文号为财金【2014】113号;11月30日发出的文号为财金【2014】112号。在此点出财政部的错误，只是要说明，在PPP推进过程中，国务院会错、财政部也会错。发改委如何?敬请关注【姗姗来迟】。

　　PPP定位台(八)

　　【姗姗来迟】发改委于2014年12月2日出台《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。这是发改委发出的第一份关于PPP的文件。全文对国务院43号文只字不提，仅提及落实国务院60号文要求。明确了PPP的实施主体为地方政府所属的部门、事业单位、行业运行公司或其他相关机构。混同PPP 与BOT、BOOT、BOO等现有运作模式的概念。附件中给出了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。发改委的指导意见妥否?敬请关注【双龙戏珠】

　　PPP定位台(九)

　　【双龙戏珠】通常对政府项目掌握生杀大权的发改委出文，就意味着项目进入了可操作层面。可就在各地落实发改委PPP要求，着手实施之际，财政部又出台了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》并附有《PPP项目合同指南》。此文晚于发改委的合同指南不足30天。地方政府突然意识到，发改委下发了 PPP指导意见与PPP通用合同指南。财政部也下发了PPP模式指南与PPP合同指南。相互比较不难发现，都为PPP指南，但指针确实不是一个朝向。差异究竟何在?敬请关注【发改委之PPP】。

　　PPP定位台(十)

　　【发改委之PPP】坦率地说，发改委准确地知道PPP为何物，也了解当下政府投资项目的现状。发改委知道按照国务院的要求将PPP落实到位，需要多少精通 PPP的人才、需要多大的工作量、需要动多少人的奶酪。故发改委选择了较为稳妥的路径，沿袭过去政府作为市场主体的操作模式，在地方政府尚不能完全把握 PPP究竟是何物的情况下，将PPP通解为政府与社会资本各种合作模式的总称。如此一来，各级政府发改委官员自然成了PPP项目的专家，社会资本与政府各部委之间也轻车熟路、相安无事。实现了PPP软着陆。但是总感觉与国务院43号文走味，缺少改革元素。财政部作何解?敬请关注【财政部之PPP】。

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