从国际金融组织经验谈PPP项目信息公开

发布日期：2015-12-23来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/肖光睿

　　由财政部PPP示范项目安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目招标采购结果引发的争议在持续发酵，源自中标方北京排水集团污水处理0.39元每吨的中标价。该价格引发各方关注、讨论甚至质疑，因为其明显低于其它两家投标企业深圳水务的1.67元/吨和首创股份的2.6元/吨，且远低于当前污水处理的普遍价格。由于并不十分了解该项目，且以上数字均来自于网络，未经官方正式渠道核实，同时，也非常同意该项目咨询方济邦咨询的李竞一关于应充分考虑市场空间、企业战略、行业竞争等综合因素的意见，故笔者无法仅就污水处理价格得出是否 “恶意低价竞争”的任何判断。但该争议已经触及了PPP的另外一个核心问题，即PPP项目的信息公开，尤其是采购前后及采购过程的信息公开。无论是从保护公众利益，还是促进物有所值，PPP项目信息公开的必要性和重要性显而易见且已成为各方共识，但哪些信息公开，如何公开，何时公开以及相关知识产权如何保护等对于政府方、社会资本方和第三方专业服务机构都有不同程度的担忧和顾虑。笔者将通过国际金融组织的实践经验，谈谈PPP项目的信息公开。

　　国际金融组织的经验

　　亚洲开发银行、世界银行等国际金融组织的贷款项目，对项目采购过程的信息公开有明确和详细的要求，相关文件均在其网站上和指定的成员国采购网站上向所有人开放。在多边开发银行政府项目采购和PPP交易指引中(PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONS GUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS)，“透明性(transparent)”是最重要的基本原则之一。和E20薛涛介绍的世行项目公开性的要求类似，亚行项目在评估阶段，就已经有相关信息在官网发布，便于感兴趣的机构及早跟进。项目批准后，其项目协议、贷款协议、项目操作手册和行长建议书等项目关键文件全部在亚行官网可以查到。每个项目在一开始要对项目执行期未来18个月的采购内容制定采购计划，该计划在亚行的网站上公布并随项目实际进展每年更新。所有采购的招标文件以及环境影响评价、土地征迁、移民安置和少数民族发展等相关项目信息均在官网发布。亚行采购指南第2.6条对合同授予的信息公开做了明文规定：

　　“应在一份英文报纸上或知名的、可以自由进入的网站上公布评标结果，列明招标识别编号、合同包编号及以下信息：(a) 递交了投标书的每个投标人的名称， (b) 开标时读出的投标价，(c) 经过评审的每一投标人的名称及其评标价，(d) 投标书被拒绝的投标人的名称和拒绝的理由，以及 (e) 中标的投标人的名称及其中标价以及合同授予的期限和范围。”

　　每一个项目履约过程中的进度报告、绩效报告和独立第三方的外部监测报告以及最终的项目完工报告均在亚行官网披露。此外，亚行项目管理手册、采购指南、评标指南、合同范本、支付手册、社会保证指南等相关文件也都在官网发布。上述所有文件亚行的官网可查询，并提供免费下载。

　　信息公开的好处和挑战

　　我国的《政府采购法》、《招投标法》、《政府采购法实施条例》和《政府信息公开条例》等都从不同层面和角度提出了提高政府采购透明度、推进信息公开、加强社会监督的要求。PPP项目多涉及公共预算支出，花的是纳税人的钱，关系社会大众的利益，公众对项目的知情权理当得到保证。同时，采购前信息的充分及时披露，比如，独立第三方的可行性评估报告和政府对项目的承诺等信息，将大大增加社会资本参与的热情和提高项目准备质量。另外，采购过程透明，也是杜绝腐败最有效的手段。此外最重要的是，信息公开使得项目全生命周期的每一个环节有可能受到审视，倒逼项目设计、准备和执行全过程的质量提升，从而实现物有所值。

　　尽管各方往往对信息公开的益处皆有共识，但具体实践中亦面临种种挑战。首先，政府部门往往缺乏足够的动力，尤其是相关法规政策对具体谁该披露、何时披露和怎样披露等的要求并不十分明确时，就留下了“钻空子”的空间，而信息公开可能引发回应质询额外的工作量和可能被质疑的追责，更使得部分政府部门“多一事不如少一事”。其次，项目信息的搜集和管理，以及建立有效的发布平台和渠道，均需要时间和财务成本，找到各个国家最适合的方式。 再次，项目中的一些敏感信息有可能涉及社会资本的商业机密，也可能影响政府的谈判地位，如何界定和处理敏感信息也是PPP项目信息公开常见的难题。最后，也是当下中国的PPP市场上比较突出的一个问题，由于此轮PPP热潮将应用推广到政府付费或政府填补可行性缺口等模式，PPP项目的交易结构和合同体系等都需要探索和创新，在对于知识产权缺乏有效保护的情况下，项目信息过度公开有可能导致咨询机构核心价值的流失。当前的PPP咨询市场严重供不应求，各类新建和转型的咨询机构涌入市场，复制和抄袭同类项目文件，大幅拉低咨询项目价格，加剧本已混乱的PPP咨询市场的混乱竞争，并可能导致劣币驱逐良币。因此，项目信息公开也引发相关咨询公司和律所等专业服务机构的担忧和顾虑。

　　各国对信息公开的实践

　　各个国家对PPP项目信息公开的内容和程度要求也不尽相同。在PPP应用相对成熟的英国，一直对PPP项目信息公开有严格的要求，并且在修订后实施的第二代PFI(Private Financing Initiative)，即PF2中，做了进一步的强化。以下的几类PPP项目信息，按要求必须公开：

　　l 进入准备库的项目信息

　　l 合同全文但不包括敏感信息

　　l 政府参股项目的全部财务信息

　　l 实际和预测的股权回报信息

　　l 项目实施方案批复记录

　　再综合其他国家的相关要求，尤其针对采购阶段PPP项目信息公开的要求大致可以归纳如下：

　　采购前：

　　标前：包括项目简介、成本估算、可能收入来源和暂定采购日期等

　　招标：邀请兴趣函、招标邀请书、资格审查文件、招标文件、评审标准、合同草案、详细的项目报告及其他相关评估报告等

　　评审：投标人名称、按资格审查要求入围的投标人名单、投标会议记录人、开标记录、采购中与投标人的所有沟通记录等

　　报告：物有所值(VFM)评估或者其他PPP的估值模式、财政可承受能力评估报告和财政承诺等可以帮助社会资本更好的了解项目并决策的报告。

　　采购后：

　　签约：评审报告、中标者名称和价格、项目实施方案、更新的物有所值评估等

　　风险：分配方案，和风险缓解、转移、应对措施及成本

　　财务信息：融资结构、成本估算、合同类型、预测和实际权益回报

　　政府支持：担保措施、土地等配套设施和服务支付

　　收费标准：费率制定、审查和调节办法

　　绩效：实际绩效与目标的比较、实际处罚与合同规定的比较、独立工程师评估或审计报告，以及用户反馈和调查

　　变更：详细变更、以及变更对成本、财政直接和或有负债、风险分配、项目收益和服务水平的影响

　　合同终止：合同履约保障、介入机制、终止条款和移交条款。

　　对信息公开的建议

　　以上是各国PPP项目信息公开要求的汇总，也没有哪一个国家对此做出全部要求。各个国家应在各自的法律框架下，结合PPP的发展需要，做出相应的规定。在有自由信息法案(Freedom of Information Act)的国家，往往对涉及公众利益的信息披露有明确的规定，对于没有相关信息公开法律的国家或者其相关法律并未对PPP项目中的信息公开做出具体要求的，有必要在PPP相关立法和政策中做出规定和指导。在制定PPP项目信息公开的相关法律或政策时，建议考虑以下几点：

　　1. 法规：与相关法律政策的衔接，明确法律授权，对法律政策应用于PPP合同和项目信息应有清晰的说明;

　　2. 信息公开清单：可以参照以上国际经验的汇总，明确强制和建议的信息公开列表清单;

　　3. 信息公开途径：可以在一个统一的政府平台或者在权威第三方平台，也可以根据项目分类建立中央和地方的分级平台，但无论哪一种形式，应保证信息获取的可达性和可操作性。建议才用单一平台，更易于信息管理和追溯;

　　4. 时间表：对每一项信息公开的具体时间明确要求。例如，合同文件的公开应在协议达成日期作为起点一定时间内，项目的绩效信息则要求按月或季度或半年更新;

　　5. 敏感信息：敏感信息的界定、公开要求及保密措施，是信息公开政策制定中最重要也是最难的部分，应讨论项目中的可能构成敏感信息的每一个因素，如价格形成的方法和元素;基础财务模型，包括通过债务和股权融资的成本;项目交易结构中的特殊安排等。该部分要求应以保护公众利益、促进项目履约和提高项目质量为目的，对于背离以上目的、可预见的有可能损害相关方利益，以及无法判断其负面影响的，可以不要求公开或者暂缓公开，但相关法律政策应当有尽可能清晰和可操作的规定。

　　6. 独立验证：相关政府部门是项目信息公开的实施者和责任人，承担对项目信息质量的责任。此外，也可以考虑独立第三方对项目信息的验证，包括在信息公开前的检查和在信息披露后的审计。第三方独立验证可以帮助政府有效检视和提高信息质量，规避信息公开中的风险，并可以根据PPP管理部门的需求提供进一步的信息处理和数据服务。

　　7. 信息公开模板：一个由PPP管理机构统一制作的信息公开模板将有助于信息公开的统一性，也可方便项目相关信息的统计和积累。

　　我国相关部委在PPP模式推广的一系列文件中，官方也一直在倡导PPP项目的信息公开，但实践中并未得到有效落实。安庆污水案例引发如此热议的原因之一，也是因为其中标价格等基本信息，至今也还是通过各种非正式途径传播，更加剧了各方猜测和质疑。尽管该项目的咨询机构被推到风口浪尖，但我们在反对借信息公开剽窃项目文件侵犯知识产权的同时，但必须尊重咨询机构保守受托方信息的职业操守。PPP是公共产品供给方式的创新，政府是最大的利益攸关者，也是信息公开制度的设定者，政府部门是当然的信息公开的倡导者、执行者和监督者。所以，不仅对有争议的，引发公众关切的项目，对于所有PPP项目，政府部门应建立有效的信息公开机制并予以监督落实。

　　可喜的是，就在此文成文时，听闻财政部建设的PPP综合信息平台系统即将正式推出，这对于PPP模式在中国的推广，堪称又一个里程碑事件。综合信息平台长期将为一直存在争议的物有所值VFM定量评价奠定数据基础，同时，也为PPP项目信息准确、及时和有效公开提供了可能。因该系统尚未正式推出，未得见到其庐山真容，但就项目信息公开，斗胆有三个期望。

　　首先，由财政部主导的PPP综合信息平台系统，应该能帮助各级财政部门依托互联网技术，通过分级授权，实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析。由此，所有的PPP项目信息及其准备和实施过程中的动态进展，将纳入PPP主管部门的全过程监督之中。当项目部分信息涉及商业机密和知识产权不便向公众公开的时候，PPP主管部门可以掌握相关信息并进行评估，保障公共利益，回应社会关切;

　　其次，综合信息系统的信息积累将为学术研究和专业服务提供全面和高质的数据来源，为充分发挥该数据的价值，并由此促进PPP相关领域的发展，该系统可以考虑通过专项授权的方式向学术机构、金融机构或者其他专业机构全部或者部分开放，并且，也可以与有能力的专业服务机构合作，对信息数据进行独立验证、整理分析并进行进一步数据工具开发。当然，对专业机构的选择和对数据开放的范围，都应有谨慎的考虑并有严格的协议约定;

　　最后，该综合信息平台系统天然构成了向公众信息公开的基础和途径，有助于保障信息公开的准确性、一致性和长期性。至于向公众公开信息的内容和考虑，前文已有较多讨论，不再赘述。对于这套信息平台系统，我们理应有更多的期待。

　　不只是信息公开

　　关于信息公开的争论，源自安庆污水项目的“恶意低价竞争”。由于缺乏有效的信息，无法对所谓的“恶意低价竞争”做出判断，但笔者并不赞同“恶意”一说。PPP的目的，就是通过机制创新和有效竞争，实现公共产品的服务供给的物有所值。从这个意义上讲，社会资本参与的价格越低，公众获取的公共利益越大，这是个好事。但如果这个价格低于了合理的范围，大家就会担心社会资本无法履约而造成项目失败，从而损害公共利益，由此有“恶意”一说。尽管我们一直期望PPP合作双方的善意和诚意，但PPP项目中的双方合作的基础从来都不是也不可能是情感和道德，而必须也只能是明确权责的法律契约。由此，哪里有恶意和善意之说? 如果有，PPP协议中，本来也必须有如何去约束“恶意”的设置。所以，安庆污水项目，简单去讨论是否是“恶意低价竞争”并无太多意义，PPP项目协议中，如何管理社会资本方的服务绩效、如何保证合同履约、违约如何处罚以及对明显低价可能导致的违约如何应对等，才是应关注的重点。亚行的项目中，对于采购价格明显低于工程师估算价格或者市场价格时，会要求投标人做单价分析，并要求提高履约保证金。政府部门是公众利益的守护人，相关的政策也赋予了政府在合作中行使介入权的工具，如何约束和应对所谓的“恶意”，考验政府的能力，也是政府的责任。

　　结语

　　关于信息公开的讨论，引发了越来越多的业内人士发声。咨询机构担心信息过度公开无法保证相关咨询服务的知识产权，担心咨询文件被改头换面用于其他项目，但深究当下知识产权保护的困境，岂止是PPP项目面临这样的挑战，而现实中，即使没有信息公开，PPP咨询文件依然通过各种途径满天飞，这又岂是信息公开所直接导致。相反，如果所有PPP项目信息公开能够落实到位，那么那些靠抄袭文件和低价竞争提供劣质服务的咨询机构也将一目了然，无处遁形。所以，适当的项目信息公开，是否对专业的咨询机构也是一种保护?

　　真理越辩越明，尽管各方的立场和诉求不同，但很多政策机制的突破和发展，往往由一些极端事件诱发和推动。借财政部PPP综合信息平台系统推出之利好，推动PPP项目信息公开，正当其时。

　　作者为亚洲开发银行高级项目官员，本文仅为个人观点，不代表所供职机构的立场。

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