为什么竞争性磋商是PPP项目的主要采购方式

发布日期：2015-11-06来源：政府采购信息报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/沈德能

　　虽然《政府采购法》第二十六条规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，但这是针对所有的政府采购项目而言的。就具体的PPP项目采购，应当根据其特殊性来确定合适的政府采购方式，笔者认为竞争性磋商是PPP项目的主要采购方式。

　　1PPP项目采购的特殊性

　　涉及公众利益

　　目前的PPP项目集中在社会公共服务领域，包含基础设施和公用事业的特许经营，这些项目直接关系到社会公众的日常生活，是生活在一定区域内的任何人都需要的服务项目，成功与否关系到整个社会的安定。

　　项目资金大，时间长

　　投资额巨大，投资时期长，投资回报期较长，“夜长”就很可能出现“梦多”;

　　PPP项目要求急

　　目前的PPP项目数量较多，政府投资急切，前期识别，可行性研究不够;存在许多潜在的纠纷和麻烦，保证了项目的顺利开展，需要前期各方面尽可能避免发生的潜在争议。

　　采购需求难于明确

　　项目边界条件复杂，能够短时间内界定清晰的项目不多;在项目采购中，采购人和采购代理机构不熟悉PPP项目，专业人员不够，采购需求难于完整明确清楚表达。

　　PPP项目所需要的合同多且复杂

　　PPP项目需要一系列的合同安排， 而且各个合同环环相扣，合同之间的相关性导致整个项目合同群成为一个系统工程。

　　2公开招标采购方式的局限

　　适用范围有限

　　公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。在目前PPP“大跃进”的时期，符合这样条件的项目不多，多数项目是需要在采购过程中不断协商确定合同的权利义务。

　　招标过程时间较长

　　从项目审批到公布中标结果，当中要经过很多的程序、部门，花费时间较多。其中就发出招标文件到投标截止日期有20天，签订合同时间为30天。澄清或者修改招标文件的实质性内容，影响投标文件编制的，应在投标截止日期前15天进行，否则需要顺延投标截止日期。

　　程序严格，不灵活

　　投标过程中，除了需要澄清和说明的以外，不得修改招标文件和投标文件，投标文件的某个实质性要求不响应、不满足就会导致投标无效。禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判;投标人(供应商)不足三家的应予废标，出现影响公正、违法违规行为的应负法律责任且废标。

　　合同不允许谈判

　　签订合同时，不得通过谈判改变招标文件和投标文件的实质性条件。尽管《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定，PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。但同时也明确规定，就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判;确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款。因此，采购结果确认谈判的内容也是不得涉及招标文件的实质性内容的。

　　3竞争性谈判采购方式的不足

　　按照《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定，竞争性谈判采购方式，只能采用最低(评标)价法，即;谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人;采购人从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商。显然，最低价法不能反映中标候选人的综合实力和综合能力，因此，竞争性谈判方式不适用在多数的PPP项目采购当中。

　　4竞争性磋商采购方式的优点

　　可根据项目的需要，在较短时间内完成采购

　　《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定：

　　从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要10日;澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，在提交首次响应文件截止时间至少5日前。

　　可以充分协商，通过磋商明确采购需求

　　《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，采购文件应包含“磋商过程中可能实质性变动的内容”、“ 在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”。

　　明确规定可以两阶段磋商

　　《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定“磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。”

　　财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行)中规定：评审小组对响应文件进行两阶段评审：

　　第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。

　　第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

　　采用综合评分法

　　竞争性磋商采购方式采用综合评分法。综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。这种方式可以更加完整得考察投标人的综合实力，综合能力和信誉，比较适合于PPP采购项目。

　　竞争性磋商采购方式更适合PPP项目

　　在目前PPP项目数量多，投资金额巨大，政府推进急促的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判，确定采购需求，同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过上述对公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商三种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足 PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时就应主要考虑采用竞争性磋商的采购方式。

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