非营利性养老机构项目PPP运作模式研究

发布日期：2015-11-04来源：现代集团基金管理部编辑：宋珍珍

[摘要]

　　 文/杨海亮

　　 一、引言

　　 当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，据国家统计局统计数据，2014年我国60岁以上的老年人口达2.12亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿，整个社会面临较大的养老压力。2013年9月国务院下发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)，对我国养老服务业的发展进行了总体部署，既明确了政府提供基本养老服务的职责，也提出了要充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系。2015年2月民政部、发改委等十部门联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发[2015]33号，以下简称“实施意见”)，实施意见指出要支持社会资本采用采PPP等模式参与建设或发展养老机构，鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，交由社会力量来运营。同时，财政部、发改委等部门相继发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)等文件，鼓励在养老服务类项目中推广运用PPP模式。

　　 政府和社会资本合作模式(PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。当前，我国存在多种形式的养老机构，基于PPP模式的内涵和特征，本文主要对非营利性养老项目的PPP运作模式进行研究。

　　 二、非营利性养老机构的内涵

　　 中国社会科学院发布的《中国老龄产业发展报告(2014)》，根据养老机构出资与运营主体的不同，把中国的养老机构划分为四种主要类型，即公办养老机构、公建民营型养老机构、民办非营利性养老机构和民办养老机构，如表1所示。本章主要对民办非营利性、公建民营型两类非营利性养老机构的基本内涵和特征进行分析。

　　 1、公建民营型养老机构

　　 养老机构公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式将政府拥有所有权，但尚未投入运营的新建养老设施，运营权交由企业、社会组织或者是个人的一种运营模式。具体而言，一般以下四类养老项目可采用公建民营模式：(1)各级政府作为投资主体新建或购置的养老设施;(2)各级政府以部分固定资产作为投资，吸引社会资本建设，约定期限后所有权归属政府所有的养老设施;(3)新建居民区按照规定配建并且移交给民政部门的养老设施;(4)利用政府其他设施改建的养老设施等。当前，公建民营模式已成为国内公办养老机构的发展方向，例如北京市2015年7月出台了《北京市养老机构公建民营实施办法》(京民福发[2015]268 号)，明确北京市所有政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施，将逐步交由企业、社会组织或个人进行运营。公建民营型养老机构模式与公办养老机构的区别，在于养老机构的所有权和运营权分离，政府不再包揽一切，而是交由社会资本方去管理和运营，政府向社会资本方支付相应的运营经费。2、民办非营利性养老机构

　　 民办非营利性养老机构一般由社会资本方独立举办或与政府方合作举办，为老年人提供非营利性的养老服务，在民政部门注册登记为“民办非企业单位”。这类养老机构的运行成本除主要来源与入住者的缴费外，政府的建设、运营补贴以及来自社会的捐赠也是重要的组成部分。非营利性养老机构虽然能享受到税费、用地等方面的优惠政策，但对投资者而言，这类项目的产权和营利方式受到了较大的限制。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位的盈余与清算后的剩余财产只能用于社会事业，不得在成员中分配，不得具有营利性。《实施意见》对此进行了明确：民办非营利性养老机构应当为捐资举办，养老机构享有对其资产的法人财产权，捐资人(举办者)不拥有对所捐赠财产的所有权;对于举办者没有捐赠而以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息，行业管理部门和登记管理机关应当对此进行必要监管;民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。

　　 三、非营利性养老机构项目PPP运作模式

　　 在实践中，PPP项目有着多种运作模式，具体包括管理合同模式、委托运营模式、BOT模式(建设-运营-移交)、BOO模式(建设-拥有-运营)、TOT模式(移交-经营-移交)等。PPP项目没有最佳的运作模式，应该根据项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等因素，选择合适的运作方式并对之进行优化调整。因此，本文根据非营利性养老机构的基本特征，仅对该类项目的一般性PPP运作模式进行简要阐述。

　　 1、公建民营型养老机构项目的PPP运作模式

　　公建民营型养老机构项目一般可采用BOT运作模式，在该模式中，项目资产的所有权归政府所有。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司(SPV)，政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老项目的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司将相关养老设施提供给政府设立养老机构，并由项目公司负责项目设施的维修养护;进入运营期后，养老机构由项目公司进行托管运营，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用;特许经营期满后，项目公司需将项目资产无偿移交给政府或政府指定部门。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有以下几个方面：(1)养老机构的托管收入，该部分费用一般由政府支付;(2)资产可用性服务收入(类租金)，该部分费用一般由政府支付;(3)项目附带的其他经营性收入;(4)为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。

　　 2、民办非营利性养老机构的PPP运作模式

　　 民办非营利性养老机构建设项目一般可采用类似BOO的运作模式，根据《实施意见》的规定，项目资产的所有权归养老机构，但实际运作中投资者享有参与养老机构重大事项管理、获得合理回报等一列权利。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司(SPV)，政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老设施的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司以项目资产捐赠或项目资产出租的形式来设立非营利性养老机构，前一种形式项目资产所有权归养老机构，后一种形式项目资产所有权仍属于项目公司;进入运营期后，养老机构由项目公司进行运营管理，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用，政府也需向养老机构提供相应的运营补助;特许经营期满后，项目公司可以选择继续运营或清算退出。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有四个方面：(1)养老机构的运营管理收入;(2)租金收入：根据《实施意见》的规定，以出租资产出租形式设立非营利性养老机构的，允许项目公司收取不高于市场公允水平的租金;(3)项目附带的其他经营性收入;(4)为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。

　　 四、结语

　　 我国人口老龄化日益加深，整个社会面临着较大的养老压力，养老服务市场也面临着广大的市场机遇，社会资本已开始积极介入养老项目的投资建设。同时，政府方面不断加对大养老事业的支持力度，出台了一系列鼓励性政策，这些都为养老PPP项目的发展提供了良好的环境。养老PPP项目一般具有较强的社会公益性，需要遵循特定的法律法规进行建设、运营和管理，特别是非营利性养老机构的性质和社会资本对投资回报的要求有一定的冲突，更加需要对这类项目的运作模式和交易结构进行科学合理的设计。本文对这类PPP项目的运作模式进行了一般性的论述，为这类PPP项目的实际运作提供一定的参考。

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