PPP漫谈

发布日期：2015-08-18来源：国家发展改革委编辑：宋珍珍

[摘要]

　　最近，很多人都在热议一个新鲜而奇特的外来名词——PPP，也就是传说中的政府和社会资本合作。关注我们的朋友们会发现，最近半年多来，发改委还特意为此印发了一大堆的政策文件：

　　这又是意见，又是通知，又是办法，还有个什么项目库的，被搞晕了吧?!不过话说回来，PPP到底是个啥啊?发改委凭啥为这个叫PPP的新鲜事物花这么多功夫啊?!

　　PPP是个啥?

　　PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文版正式名称叫“政府和社会资本合作”，不过也有人叫它“公私合伙制”或者“政企合作”。简单的说，就是指政府通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。这里的社会资本，按照发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》里说的，就是指符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

　　关于PPP的定义，现在也是众说纷纭。因为PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。不过，综合各个国家和国际组织对PPP的理解来看，PP大致可以分为广义和狭义两个概念：

　　什么?!越看越糊涂了，好吧，再教你几招PPP分辨大法：

　　无论是广义还是狭义，PPP本质上是政府和社会资本为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，政府由在传统方式下公共设施和服务的提供者变成了规制者、合作者、购买者和监管者。因此，正确理解PPP的定义，需要做到以下三步：

　　以发改委对PPP的官方解释为例——政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系(国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》)。在这种模式下，社会资本负责通过履行双方PPP合同中规定的责任，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”来获得合理的投资回报，政府部门则负责对社会资本提供的公共产品及公共服务的价格和质量进行监管，来保证公共利益的最大化。

　　都有啥样的PPP?

　　由于PPP的形式多种多样，PPP 的分类也没有一个完全统一的标准。为了方便大家理解，总体来说(按照PPP广义概念)，PPP可以分为外包类、特许经营类和私有化类三类，社会资本承担的风险依次递增。

　　外包类：社会资本只承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，社会资本对政府提供的服务就是比较单纯的商业价值交换行为，既不涉及项目运营，也不参与对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由政府承担。

　　特许经营类：这一类PPP项目以向社会资本授予特许经营权为特征，社会资本参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中政府和社会资本需要共担风险。参与项目的相关政府机构需要协调社会资本的收益性和项目整体的公益性之间的关系，就是说，既要让社会资本能够获得合理的收入，又要保证社会公众的公共权益。另外，特许经营类PPP项目的项目资产一般在特许经营期结束之后移交回政府。

　　私有化类：社会资本负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归社会资本所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，私有化类PPP项目中，社会资本在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共利益不受损害，这也是私有化类PPP 项目中政府作用的体现。

　　上述三大类PPP的合作模式在具体的运用中又衍生出更多的细分合作类型。以PPP实践中较为普遍的特许经营类为例，比较典型的PPP模式有TOT、BOT 及以PFI为代表的其他形式。

　　TOT

　　TOT是一种通过政府出售现有资产获得资金，以进行新建项目融资的融资方式。在这种模式下，首先由社会资本购买某项资产(一般是政府的公益性资产)的全部或部分产权或经营权，然后，社会资本对项目进行更新或扩建，在约定的时间内通过对项目的经营来收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，社会资本将所得到的产权或经营权无偿移交给政府。

　　TOT主要针对的是已经存在的基础设施。

　　BOT

　　BOT是指政府通过特许权协议，授权社会资本进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，并在规定的特许期内(通常为10~30年)运营该项目，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企、私企或央企、国企(主要从上世纪90年代后期起)签订特许权协议，吸引社会资本，加快国内基础设施建设的一种手段，所以也常称作“特许权/特许经营招标”或“法人招标”。

　　BOT主要针对的是已规划但还未建设的基础设施，社会资本从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。

　　PFI

　　PFI模式起源于英国，是BOT之后又一优化和创新的公共项目融资模式。采用这种模式时，政府发起项目，由社会资本进行项目建设和运营，并按事先的规定提供所需的服务，政府在合同期限内因使用社会资本提供的设施而向其付款，在合同结束时，根据原合同规定，有关资产的所有权或留给社会资本，或交回公共部门。

　　PFI模式是英国发展PPP中一个比较有代表性的合作形式。该模式从项目的规划阶段开始就有社会资本的参与，更加完善了项目立项的可行性。另外，相比其他PPP模式，PFI模式的区别，一方面，政府采用此模式的目的在于获得有效的服务，而并非旨在最终的基础设施和公共服务设施的所有权。另一方面，政府是否为项目买单，也是PFI区别于其他PPP模式的关键。

　　(本文部分资料参考了北京市基础设施投资公司王灏、清华大学王守清、中金公司的相关文献以及互联网)

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