公私合作(PPP):如何利用公私合作提供更好的服务？

发布日期：2015-08-06来源：益家人公益众筹编辑：李波

[摘要]

　　1 Week 1 Video 1：PPPs的作用

　　主讲人：Cecilia Briceno-Garmendia，世界银行经济学家

　　在许多发展中国家，基础设施建设(能源、供水、卫生、通讯、道路等等)都是缺失的。例如，非洲的能源产业：8亿人口的能源总产量与西班牙0.45亿人口的产量相同。

　　什么导致了基础设施建设的缺失?

　　通过提升非洲领先国家的基础设施的数量和质量，非洲的基础设施建设可以迎来2.2%的增长。如果让非洲领先国家基础设施的数量和质量提高到西欧先进国家的水准，非洲可以有4%的增长。

　　但是，想要达成这些提升，10年内还需要投入930亿美元来完成以下这些任务：

　　投资

　　基础设施的维护和运营成本

　　运营能力建设成本

　　并且，提升撒哈拉以南非洲的基础设施需要：

　　10%的GDP用于投资

　　将5%的GDP用于运营和维护

　　需要投入的资金之庞大，意味着非洲将不可能达到这种基础建设水平的提升。

　　现有的基础建设资金来源：

　　为什么我们需要PPPs?

　　支出需求的效率差距是18%，这意味着支出并没有被有效地利用。

　　政府有责任构建框架来消除低效花费并吸引额外资金，包括私有资金。

　　对于中等收入国家，私有资金是最关键的资金资源。PPPs不应该被低估。

　　2  Week 1 Video 2：PPP的简单介绍

　　教学视频提供：欧洲经济委员会

　　A. 解释PPP概念的案例：

　　任务：提升城市饮用水供应系统：建立高效管理体制。

　　方法：在建设、集资、运营方面通过PPP与私人组织合作。

　　PPP并不意味着供水系统私有化。供水系统基础设施依旧是国有的。

　　政府：设立初步计划和实行阶段;依据资金、设计、建设、运营、维护这些因素选定最好的私人合作者;监管项目的实行。

　　私人合作者通过政府的免费服务和设施使用者的缴费来获取投资回报。

　　不同风险可以分散到能掌控该风险的各方

　　(1)政府：管理许可、法律框架、司法和管理的改变;

　　(2)私人：设计成本、低效投资、运营和技术成本;

　　(3)共同管理：大众需求和不可抗力。

　　B. 政府的主要原则：

　　把人民摆在第一位

　　选择稳定而有竞争力的合作伙伴

　　认清风险并适当规避，包括潜在的对环境的风险

　　C. PPP好似一场足球赛：

　　政府：裁判

　　私人合作者：运动员

　　公众：观众

　　3 Week 1 Video 3：PPPs基础问题

　　主讲人：Michael Klein，the Frankfurt School of Financeand Management教授，the Johns Hopkins School of AdvancedInternational Studies高级兼职教授。

　　公私所有权间是没有明确界限的。PPP只是恰好在二者之间的范围内。比如，一条公路，建设者往往是私营公司，而后政府让另一家私人公司或是同一家私人公司进行道路维护。

　　4个关键问题：

　　我们想要承包哪一个领域?

　　我们需要将什么任务委派给私人公司?(建设、运营等)

　　谁来支付项目费用?(消费者还是纳税人)

　　* 定价阶段就要做出决定，消费者能提供足够的资金来确保成本吗?

　　如何进行资助?

　　*支付和资助的不同

支付	资助
支付服务	股权、债权，什么形式的借债

　　为什么选择PPPs?

　　公共领域：节省开支(并非一定)

　　私人领域：能享用公共领域的更好的激励系统而提升效率

　　结论

　　外包和监管PPPs对政府的要求很高，PPP是很好的工具，但不是万能药。

　　4  Week 1 Video 4:基础设施建设中的作用

　　主讲人：Tony Gomez-Ibanez，哈佛大学城市规划和公共政策教授。

　　3P模式的落地离不开经济敏锐度和政治可接受性这两方面的环境因素。而在主讲人(我)眼里，推进PPP模式的最大动力来自于私有化(组织)。

　　简要来讲，我认为有三种基本的动力会促进PPP模式和基建的发展：

　　利用私人资本市场满足财政在投资与基建方面的渴求;

　　调动资源以减轻财政当下的预算问题;

　　激励实现真实的效果收益，比如在同样的资本输入下生产出更值得信赖或更好的产出。

　　这三种动力带来三种不同的PPP模式：

　　第一种关注于建造、操作、维持以及转移一项新的设备或物品，比如新的收费公路、污水处理厂等等;

　　第二种合作模式是固定期限租赁或是完全买断一项现有的设施，比如现有的收费公路、港口、铁路或航线。

　　最后一种是真实的效果收益，这种模式是一个项目实现双赢的局面，而不是零和的局面。

　　特别是，实现真实的效果收益经常要站在一个(项目的)生命周期的架构中来看，这样项目建造方或道路施工方才会时刻警惕存在的问题。一个印象深刻 的例子是哥伦比亚的雨林地区建造公路的案例，当地每次下雨都淹路。但当他们授权给一家特许运营商来负责修建和运营公路后，这个特许运营商便又了动力去建好公路，不至于每次下雨都要重修公路。

　　学员感言：我能感受到PPP模式的一个核心理念就是：你好我也好。谁也不让谁受委屈，谁都可以获利，有一方不获利或是损利都是不值得提倡的。只有这样，才能激活私人资本的动力，让PPP模式能够真的落地。

　　5  Week 2 Video 1:建立适合PPP的框架

　　主讲人：Richard Florizone，Dalhousie University校长。

　　成功的PPP 需要三个方面元素的有力支撑：Economics (经济), politics (政策) & execution (执行)。

　　经济：为保证项目的可持续发展，PPP项目既要有利于公共决策者解决社会问题，又应该能够帮助企业经营者获取利润。所以PPP的项目要符合商业规律，优化成本、质量与服务，并确定最佳的合作形式。

　　政策：要获得利益相关方的支持，评估项目的社会以及环境影响，并确保稳定的制度环境。

　　实施：要采用成体系的方法，保证国际专家和本地专家协同合作，各取所长，营造一个透明以及竞争的投标流程，并进行及时有效的监管与评估。

　　这三个方面对PPP的成功都至关重要，缺一不可。

　　成功的PPP系统

　　经济

　　案例：非洲的供水项目

　　能实行财政可行的项目

　　不能产生经济奇迹。

　　商业案例中的基本要素必须发挥作用

　　订立合适的合作框架

　　优化成本、质量和服务

　　认清不同的合作框架

　　不同案例：供电系统需要国家运营

　　政策

　　案例：非洲健康项目

　　确保政府权威性

　　赢得相关方的支持

　　评估并管理环境社会影响

　　养成稳定的管理环境

　　执行

　　纪律批准制(时间)

　　确保正确的当地与国际专家配比

　　交通便利，有竞争力的建设过程(特别是大型外包项目)

　　计划运营中辅导和评估(确保交流的可能性)

　　6  Week 2 Video 2：PPP结构和机构

　　主讲人：LuisAndrade，哥伦比亚国家基础设施局局长。

　　主要内容：哥伦比亚如何支持基础设施建设发展

　　领域：哥伦比亚交通(公路、铁路…);

　　授权：国家财政局和发展局。

　　财政局的主要作用：

　　核对预算

　　检查风险

　　国家发展局的主要作用：

　　确认投资和国家总体需求一致

　　评估项目的投入和回报分析

　　比较PPP与政府购买

　　问题及解决办法：

　　问题解决迟缓(区域性的)→修正支付激励系统(强调时效性的重要)

　　土地收购迟缓→制定新规定来加速收购进程

　　环境执照申请迟缓→改进规定，确保申请过程更能预见(申请期控制在6-9个月)

　　社会协商→改进社会协商工作质量

　　课程收获

　　PPP应该允许私人发起

　　对私人机构提供激励

　　确保争议能迅速解决

　　结论

　　实现激励系统一致化

　　修订法律框架

　　制定适用于私人企业的激励系统

　　建立公平快捷的争议处理机制

　　学员感悟：PPP 的成功关键就在于对于建立合理的管理和激励机制，让公私两方面都能贡献自己的最大力量。同时，在借助外面专家力量时，主要是借助他们在咨询方面的能力。

　　我曾参与思科战略咨询团队与国开行的智慧城市项目，联合美国LEED绿色设计团队和能源基金会等，以北京的青龙湖地区为示例，建立“智能+绿色”的智能社区。我们设计了智能互联的基础设施标准，充分支持物联网和云计算的扩展应用，构建基于开放数据、互联互通的技术平台，意欲营造支持国际公司与本地企业协作创新的开放生态系统。在项目里，我们着重设计了以下的9大系统，包括能源、交通、医疗等等。9大系统是基于统合开发理念，从生态环境监测、保护开始，对水的全循环、垃圾循环利用、能源循环、以及整合的视频监控系统进行智能化的设计，有效引导青龙湖二级开发的方向和标准，并实现全区生态资源的完整保存，为建成地块的运营品质奠定基础。要实现以上的目标，青龙湖的规划、融资、开发、建设必须通过“政府企业伙伴合作机制”(PPP)的模式。具体来说，我们建立专门的区域运营公司，由公司来进行数据的管理利用，通过利用国开行等投融资平台的作用，引进国外投资者，在具体的项目上，引入乐高等相关商家。

　　7　Week 2 Video 3: PPP流程

　　主讲人：EdwardFarquharson，欧洲PPP专业中心、欧洲投资银行主席顾问。

　　一个PPP cycle主要有以下四个环节：

　　1.Project identification(项目确认): 在项目特别需要PPP的时候才去选择PPP。

　　2.Detailed preparation(细节准备): 从技术、环境、法律方面考虑项目的可行性，分析costs & benefits、risks，制定详细的项目设计和合同条款，私有部门起到什么作用，服务标准，支付途径，为采购(Procurement)做准备。

　　3.Procurement(项目采购): 还是要问自己这笔交易是否满足项目需求，钱是否花到了点子上。

　　4.Project implementation(项目实行):评估通常在项目开始后12-18个月进行。

　　要点注意:

　　满足项目的基本需求

　　经济上可行性：PPP是否比传统的方式更好?

　　可购性

　　可管理性

　　商业可行性：项目是否有号召力，是否有人愿意资助或对项目出价

　　这五点是相互联系的。例如，如果项目成本增加，我们就要缩小项目成本，这就可能导致不能满足项目需求。

　　本节大体介绍了这样一个流程，核心思想是有了这些元素可以保证项目质量。但是具体做到哪一步、考虑地是否全面周到，才是真正决定项目成败的关键。

　　8  Week 3 Video 1:PPP项目商业可行性和风险

　　主讲人：Pradeep Singh，印度商学院(ISB)莫哈里校园CEO和副院长。

　　在了解了PPP的作用和基本框架以后，我们到了需要寻求私人企业合作的阶段。

　　首先，我们要了解私人企业为什么愿意参与PPP项目：

　　私人企业希望有和他们付出的时间、金钱、人力成比例的、可观的经济回报。

　　私人企业还可能出于一种想为社会建立基础设施的愿望，但是前提是要有可观的经济回报。

　　可以看出，经济回报是私企决定加不加入PPP项目的关键因素。那么，商业可行性是如何产生和体现的呢?我们通常用一份细化的可行性报告来体现商业可行性。

　　项目的商业可行性主要取决于有没有强劲的现金流。强劲的收益源不仅可以满足用于项目运营和维持的花销，其盈余还可以用来偿还债务和股权投资。

　　风险也是商业可行性的重要因素。风险的种类有很多，比如建设成本的不可控、原材料(铁、水泥)价格的波动、成本的增多和时限的延长、需求量到底多少、利率的突然变化、政治因素等。

　　那么，如何向私企展示你有能力应对这些风险呢?风险的管理主要在三方面：识别出会遇到的所有风险，通过增加确定性缓和风险，合理分配风险(让利益相关者管理他们能够管理的风险)。

　　因此，一份细化的可行性报告包括对商业可行性和风险的评估。值得注意的是，可行性报告并不表明政府为商业可行性做了担保，私人企业要自己去核实信息的准确性和可靠性，作出判断，提高商业可行性。此外，PPP的目的是激发私人企业技术和管理的创新性，不应该多做限制。因此，可行性报告不会告诉你将会发生什么，只会告诉你如何开展项目，你如何去做就是你自己的事了。

　　9　Week 3 Video 2:项目结构和PPP合约的设计

　　主讲人：Emmanuel Damian Nyirinkindi，IFC Advisory Services inPublic-Private Partnerships非洲地区高级经理;Jane Jamieson，世界银行组高级基础设施专家。

　　“transaction structuring”：这是一个在PPP中双方互动的过程，一方是代表公共部门，一方是代表私人部门，双方共同就(实施PPP)过程中大家在风险、权利和义务方面进行界定明确。界定明确的结果就是签订合约。合约期限将会是10年、20年或是30年，所以需要许多事项要预先确定下来，当然，这其中也会遇到一些当下谁也预料不到的突发事件。(比如一个关于饮用水的PPP，在执行周期遇到干旱的自然灾害，这就是无法预测到的，若出现这个情况，公私两方就要澄清谁负责哪部分的责任。)

　　PPP的服务标准如何界定?私人部门最终应该提供什么样的服务呢?

　　以贝宁为例。贝宁有一个很有战略意义的资产——港口。港口面临的一个关键性的问题是自身的交通系统跟不上发展节奏，使得无法跟邻国的港口竞争。政府就希望能引入私人部门来投资集装箱码头，于是先行建设了一项关键性的现代基础设施后，引入了私人投资部门——MCC，促成了这个港口最终具备了与邻国竞争的能力。但同样是在贝宁，另一个关于饮用水的PPP却被评估存在不足，突出的问题就是透明度不够。该PPP的合约内容在实质上很短，而且在明确服务标准和角色责任方面非常不具体。专家和主持人对这个例子进行多轮探讨之后，专家就厘定PPP合约中的权责方面给出了三个主要的标准：

　　多方各自的角色与权责(要明晰)

　　必须厘清成效表现与服务标准;

　　确定项目在稳固性和财政平衡度方面是可以对私人部门而言是有利可图的，对政府部门而言是可以负担的。

　　学员感悟：在签订PPP合约方面，一定时审慎再审慎的，事先就 “把丑话说在前头”，大家都明白自己要做什么，要达成什么，要能从中获益什么。当然，在项目执行中肯定会遇到不可预见的各种问题，双方一定是在大家都能承受的，或是能双赢的前提下，好好谈，多多谈，妥协妥协再妥协，商量商量再商量，有个共同的方向，来解决问题，而不是扯皮死耗。

　　10  Week 3 Video3:采购周期

　　主讲人:Karen Breytenbach and Lena Mangondo，两位演讲人在2010年开启了南非可再生能源独立发电公司(IPP)项目。

　　如何成功地进行采购：

　　选择交易顾问

　　做可获利的交易

　　调查市场意向

　　进行法律和监管尽职调查

　　通知重要决策者

　　协调不同机构

　　反复确认文件无误

　　确保竞标过程开放、透明

　　确保评估的透明性，评估提交的对象分别是政府和交易顾问

　　学员感悟：其中，决策者和有关部门的作用格外重要。幸运的是，这个可再生能源项目得到了决策者的支持，使得政策的改变很灵活，让项目顺利地进行下去。

　　另外，在她们发布文件的时候，收到了很多人提的疑问，这是因为她们在前期就应该将文件 给不同的人反复地看，这样自己写出来的东西别人才能看懂。

　　评估之后，各方要签完字以后再交给有关部门批准，这使得评估过程更加透明。

　　11  Week 3 Video 4:与利益相关者的协商

　　主讲人:S.Brian Samuel，加勒比发展银行PPP协调员。

　　为什么要与利益相关者交涉?

　　PPPs政治性和争议性很强，会对利益相关者产生这样或那样的影响，因此保持和利益相关者的沟通十分重要。这样会考虑到各方利益，让PPPs更容易被人接受。有时如果不保持沟通的话，利益相关者可能会使得整个交易无法进行。

　　利益相关者都是谁，他们都需要什么?

　　消费者：更好的服务，更低的定价

　　做可获利的交易

　　政治家：大项目、客观进步、功能细分

　　投资者：确定性、透明性、公平性、不错的回报率

　　资助者：可获利的交易

　　NGO：依据他们的关注点而定(性别、环境…)

　　工人和工人协会：提高收入、改善工作环境、更多就业机会

　　其他提供商：不会被PPPs挤掉的机遇

　　媒体：更有传播力的故事

　　和利益相关者协商的策略：

　　雇佣利益相关者协商专家

　　通知利益相关者

　　收集信息

　　提供信息：让利益相关者知道你的计划和对他们的影响

　　协商：发现问题、解决问题

　　共同做出决策

　　共同行动(可能会与利益相关者结成伙伴关系)

　　和利益相关者交涉的方式：

　　书面交涉;

　　意见调查;

　　收集信息;

　　焦点小组;

　　线上论坛：注意有时社交网络是不可控的;

　　媒体采访：更加不可控。注意你的言辞。

　　你不可能取悦所有人。但是最重要的是，利益相关方想要感受到他们的意见是会被认真考虑的。

　　12  Week 4 Video 1：建立良性合伙关系

　　主讲人：Marcos Siguera Moraes，PPP项目Minas Gerias前主席，现任中美洲发展银行顾问。

　　案例项目：巴西的米内罗体育场。

　　项目样式：米内罗州政府雇佣私人公司承担出资、设计、建设和体育场的27年运营工作。

　　项目结果：成功完成，并且没有超支。

　　成功原因(重中之重)：外包管理(Contract Management)

　　外包管理：政府提供的PPP项目的日常工作所需的资产都带有政府的意见，包括管理：

　　定价

　　与私人企业的沟通

　　其他运营活动，例如体育场表演管理

　　外包管理如何有效：

　　政府内部分配管理责任，包括：

　　(1)在合同内建立外包管理单元，有以下要求：有经验，跨领域，权威性;

　　(2)外包管理单位和PPP中心单位的清晰的对话渠道;

　　外包辅导：政府要有能力获取足够信息，确保政府能创造并促使外包规则建立，并有效管理风险。获取信息的两种方式包括：

　　(1)科技产品的使用，如移动电话，网络或其他信息技术;

　　案例：道路使用者可以用他们的手机拍下道路维护问题，并且与政府交流，政府便可以根据这些信息做出反应

　　(2)外部顾问：独立顾问或独立证明人可以帮助政府了解相关信息，并作出是否按月减少支付私人企业的决定。

　　透明度：透明度可以让政府和私人企业在一个更稳定的环境中工作。

　　13  Week 4 Video 2：动态合约管理

　　主讲人：Fernando Crespo，葡萄牙PPP单位领导人。

　　动态合约管理中的两种不同的状况：一是可以避免或不必要的再协商的情况，二是不可避免或是必须要再协商的情况。

　　第一种情况多是由于(PPP中)公方单方面做出的决定所造成的，比如更改项目设计或是技术上的说明。针对第一种情况，应对的方法是：

　　第一，制定合约时要最小化公方可以单方面做决定的空间;

　　第二、要强力、坚定的执行合约计划。

　　若出现第二种情况，对于公共部门而言，若要解决问题，协商不仅是必须的，而且还可以是积极有效的。针对第二种情况，我们应对的方法是：

　　第一，我们的PPP合约要有缜密细致的架构能够回应那些不可预计的状况及变化。这要求公方团队必须要有稳定的职业队伍，这些队伍要有足够的核心技能能搭建和运营PPP项目，基础的金融和法律技能，在特定的非核心任务上有外部的咨询专家支持。

　　第二，没有完美的合约，但我们可以做得尽善尽美;

　　第三，公方负责协商的团队必须要由深 谙合约内容的己方人员组成;

　　第四，协商必须有专业的技术团队操刀，不能有任何的政治干预在其中。

　　如何处理不期而遇的情况，以及如何协商的方法：

　　要有专业的公方团队来发展运营PPP项目;

　　要制定灵活又细致的合约;

　　认准计划执行;

　　为了避免不必要的协商，要最小化公方可以单方做决定的机会;

　　如果协商是不可避免的，那么把它交给技术团队;

　　决不能有政治干预的存在。

　　学员感悟：要坚定执行最初的计划是难点，这考察双方的预见性的智慧，容易说但很有难度实现;尊重专业力量的价值，如果可以就应该由最懂行的专业人士全权处理来应对协商的事宜;减少政治干预的可能性，这个在中国几乎不可能，但这是走上正途的必经之路。协商不是以专业智识和技能获得解决，而是以政治干预为重 要力量，那么这种协商终究治标不治本。

　　14  Week 4 Video 3:加纳应对私人企业的方式

　　主讲人：MagdaleneApenteng，加纳政府财政部的公共投资部(PID)总监。

　　PID很年轻，在2010年刚刚成立。主要有两项任务：

　　为各种政府与公共部门机构开展PPP项目提供项目发展支持以及交易咨询服务;

　　在加纳有个PPP投资决策委员会，PID这个部门承担了委员会秘书处的职责，也就是说所有的PPP项目其实都是需要他们这个部门进行审批的。

　　加纳政府对PPP有相关的国家政策。政策里涉及了对Unsolicited proposals的管理。Unsolicited proposals主要集中在能源、交通运输和公共设施建设方面。但是在能源行业的话生产商的议价能力比较高因此实际上是他们在主导PPP项目。这个模式带来的问题是项目进展不够透明，各合作方其实无法通过仅仅2-3页的文档来判断项目背后的真正意图。但是仍然不可否认这一类项目无论是在技术还是经济层面都具有创新意义。

　　15  Week 4 Video 4:PPPs的今天和明天

　　主讲人：Tony Gomez-Ibanez，哈佛大学城市规划和公共政策教授。

　　PPP项目成功的三个基本因素是：经济、政治和制度。

　　经济方面：严格的cost-benefit analysis非常重要，确保“效率(efficiency)”是PPP项目的关键环节;

　　政治方面：要有前瞻性，仅凭政治决心是空洞的，一定要有实际的规划;

　　制度方面：制度方面：要考虑到特许权合同(concession contract)。

　　concession contract：合同谈判过程应该尽量公开透明，有周期性的评估。一旦合同不能继续执行下去，需要及时考虑如何做出调整或者怎样能够坚持执行下去。这个时候最大的问题在于，政府的重新竞标过程;关于合同周期，超过20年的长期合同一般都有很大的问题，10年左右是一个比较合适的期限。

　　许多国家尝试做PPP，也经历了很多失败，但是仍在继续探索用这种方式做基础设施建设项目，原因在于：政府意识到基础设施建设对于地方发展非常重要，基础设施建设又经常超出政府预算，需要民营部门的支持。

　　对于PPP的发展，未来几年亟需解决的事情是：在合同期将要终止的时候，如何积极主动地作出合理的调整?这是需要优先探讨的问题。

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