政府与社会资本合作效应

发布日期：2015-08-04来源：中国金融杂志 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/贾 康 陈 通

　　编者按：PPP模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。2015年以来，国务院多次部署PPP推进工作，财政部和发改委发布多项文件，大力支持PPP项目建设。一系列PPP相关政策措施的发布，对地方债务的治理和经济转型将产生明显的推动作用。本刊特约请相关专家结合案例从PPP模式的正面效应、参与主体评级以及发展中存在的问题进行解读和探讨。

　　PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，过去直译为“公私合作伙伴关系”，其机制创新在近年于国内引起前所未有的高度重视之际，有关管理部门已将PPP意译为“政府与社会资本合作”，并成为文件中的规范用语。

　　PPP指的是在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制。具体的运作形式，包括BOT(建设—运营—移交)、 TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设-移交，即政府按揭式工程采购)，以及RC(区域特许经营，即连片开发)等。虽然 PPP的雏形可以上溯到几百年前欧洲就已出现的政府授予公路养护者的“特许经营权”，但其在经济和社会生活实践中的大发展及其概念的明确化与大流行，还是上世纪后半期随着新公共管理运行的兴起，在发达经济体与新兴经济体的进一步创新发展中出现的。把原来已被习惯地认为应由政府负责和兴办的架桥修路等公共工程以及公共服务设施，改为与市场机制对接、吸引政府之外的企业和社会资本同政府在平等合作关系框架下一起办，其创新的特点显而易见。

　　PPP模式六大方面的正面效应

　　从表征看，PPP首先形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但其实它又绝不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有国家和社会治理模式创新层面的重要意义。所以，应当恰如其分地和全面地理解与评价PPP这一制度供给的伟大创新：它是从投融资模式，到管理模式，再到治理模式贯通的新型制度供给，特别是对于在新历史起点上面对全面建成小康和现代化的“中国梦”目标，力行全面深化改革和全面依法治国的当代中国，PPP更具有不容忽视的重大现实意义，它至少将产生如下六大方面的正面效应。

　　第一，缓解面对城镇化、老龄化历史进程的财政支出压力，使政府更好地发挥作用。对于正在走向“伟大民族复兴”的中国，PPP的正面效应首先体现为：从政府主体角度看，减少财政支出的压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。中国正处于快速发展的城镇化和迅速到来的人口老龄化过程中，未来几十年内将有约4亿农村居民要转入城镇定居，并将新增近2亿60岁以上人口的老龄医疗与生活服务供给需要，静态算账至少需60万亿元的公共工程投入，如动态测算，这方面的投入将更是大得难以想象。政府再沿用“单打独斗”式思路去应对相关的城镇化、老龄化挑战，注定是没有出路的，但如能有效地调动业已雄厚起来的民间资金、社会资本，以与政府合作方式形成共同供给机制，将有效缓解上述财政支出压力。

　　第二，在公共服务供给中形成“1+1+1>3”的机制，使进入中等收入阶段的社会公众可持续地受益受惠。政府履职尽责和实现现代化战略目标，最终是“为人民服务”，使社会公众得到实惠，并使这样的受益受惠可以持续。从我国社会公众主体角度来看，在公共服务水平逐渐提升而确有受益的过程中，相关的问题亦不可回避、不容忽视：过去政府提供服务中存在的工程超概算、施工期拖长、质量出毛病、运行管理中服务不热情、不周到等弊病，已与进入“中等收入阶段”后公众要求更美好生活的“公共服务升级”诉求形成了明显的反差，影响到社会生活的和谐和群众的“幸福感”。恰是PPP的机制创新带来了一种使政府、企业、专业机构于合作中形成“1+1+1>3”的公共服务绩效升级效应，因为这一合作机制，是将政府的规划与政策相对优势、企业的运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势结合在一起，形成风险防范与处理能力的最优组合，来针对性地防控与化解项目中的相关风险。这就可望有效地克服过去司空见惯的那些弊端，可持续地使社会公众受益，从而提升公众的满意度、幸福感。

　　第三，为一大批作为市场主体的企业打开进一步生存、发展的空间，使现代市场体系更为健全和成熟。在我国已经壮大并在资金力量日益雄厚起来的民间资金、社会资本持有主体中，一大批有强烈发展意愿并在偏好类型上适合PPP的企业，会由此打开它们新的生存与发展空间，并形成在我国本土和实行“走出去” (如“一带一路”战略)的PPP项目上，境外社会资本的参与和多方合作互动，这对于发展健全我国的市场经济有积极的促进作用。应当强调，所有参与PPP的企业的基本动机与行为定位，仍然是“在商言商”，是以市场主体“投资取得回报”的模式，来形成其物质利益追求与“社会责任”的统一，但企业方面必须接受 PPP“盈利但非暴利”的原则约束。所以客观地说，不是一切企业都适合于同政府合作参与PPP，比如风险投资、创业投资、天使投资类型的社会资本，偏好 “快进快出”和“以敢冒高风险博取高回报”，通常不是PPP的适宜参与者。有意愿和政府合作锁定较长期虽不很高但“可接受”回报水平的市场主体，其实“大有人在”且资本规模可观。这些企业家偏好于较长期甚至极长期可预期、可接受的投资回报，愿意通过参与PPP提高生活质量并获得发展其他事项(包括收藏爱好、文化活动和从事公益慈善等)所需的时间与闲暇，这是市场体系成熟、健全的表现，在中国特色社会主义市场经济的发展中也不例外。

　　第四，联结、对接意义重大的“混合所有制”改革，促进企业改革与全面改革的实质性深化。在中国现在特定的发展阶段上，PPP还有一项非常重要的、战略层面的制度创新意义：它直接呼应了党的十八届三中全会在现代国家治理、现代市场体系方面的要求，即混合所有制改革。

　　中国现代市场体系建设面临的一项“攻坚克难”的改革任务是企业改革，包括使国有企业消除不当垄断和使非国有企业突破前后两个“三十六条”发布后仍未突破的玻璃(888, 2.00, 0.23%)门、旋转门、弹簧门，使国企、民企两方面都健康地“活起来”。在PPP的推行与发展中，恰恰可以通过其与“股份制—混合所有制”的天然贯通来实现这一目的，因为形成一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV(special purpose vehicles)的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷(少数纠纷可通过法律途径解决)，大家可以在这样稳定的、可预期的法治环境下，实现利益回报的共赢。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有股权“一股独大”，因为政府股权参与的动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，因此社会资本、民营企业的股份在PPP中通常会成为股权结构里的“大头”，甚至是绝大多数。

　　第五，促进“全面依法治国”的法治化建设，培育契约精神和催化专业、敬业的营商文明。PPP与党的十八届四中全会关于“全面依法治国”“依法行政”的指导方针具有天然内在的契合，客观上必然要求加快法治建设、打造高标准法治化的营商环境。因为一个个PPP项目，都需要有可预期的法治保障使作为合作伙伴的企业产生对长期投资回报的确定性与认同感，否则是不会自愿签署合作协议的。政府方面的“强势”会在PPP实施中得到约束：不论政府在前期还有多少 “主导性”和“特许权在手”的强势地位，一旦签约PPP，就要以与企业相同的“平等民事主体”身份依法定规范认定契约，并按照“法律面前人人平等”的原则遵守契约;假如政府违约，也要经由法律程序“公平正义”地加以校正和处理。这对于实质性地转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化，不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展，对法治、契约和上述所有这些营商文明的培育都将是一种催化剂，对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步，具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。

　　第六，有利于在认识、适应和引领“新常态”的当前与今后的一个阶段，对冲经济下行压力，优化支持经济社会发展后劲的选择性“聪明投资”，增加有效供给。面对现阶段的经济下行，需要特别强调投资的作用。中国投资领域的关键问题不在于总量和增速，而在于结构、质量与综合绩效。走向经济新常态，迫切需要把握好有助于支撑全局的“聪明投资”。PPP所关联的投融资项目，都属于有利于调结构、惠民生、护生态、防风险、增绩效的选择性项目，又配合了促改革与稳增长，是利用混合所有制创新将“过剩产能”转化为有效产能(诸如钢铁、建材、施工机械与设备的制造等行业和领域)，会形成一大批“聪明投资”对冲下行压力，以有效供给来增加长远发展后劲，因此，它是在供给侧助益适应和引领“新常态”。

　　政府管理构架及其动态优化

　　从国际实践看，PPP效果与国家治理体系的治理能力正相关。国家治理能力相对较弱的经济体，PPP的发展面临更多挑战，具体体现在PPP吸引力不足，成功率较低。PPP管理客观地需要更多制度供给。社会资本的逐利性是其天然属性，不可回避。在商言商仍是企业的基本立场，引入PPP模式的过程中，如何保障社会资本盈利而不暴利，避免国有资产流失，是政府在角色转变后的重要职责。

　　完善的PPP管理构架应该包括信息发布平台、PPP项目筛选体系、PPP项目顾问机制、PPP项目监管系统及产权交易平台(见图1)。功能板块信息共享互通综合管理，资源内外生自由流动，实现对PPP模式全生命周期的前瞻性管理。各级政府构建PPP综合管理体系是充分发挥市场作用、促进PPP模式平等互利、政府与社会资本利益共享风险共担的重要保证。

　　政府PPP管理要贯穿于PPP项目全生命周期。在项目识别阶段，政府通过“信息发布平台”对接各方社会资源供需，群策群力甄别优质PPP项目。在项目准备阶段通过“PPP项目筛选体系”进一步通过定性、定量指标确定项目的预期效果及各阶段边界划分，为竞争性磋商奠定基础。在项目采购阶段，规范的 “PPP项目顾问机制”可以使各方得到咨询服务支持。在项目的运营阶段,“PPP监管体系”实时掌握项目的最新进展和财务状况，以利于及时调整补贴标准和对社会资本的违规行为提出整改意见。在项目移交阶段，政府可通过“PPP产权交易平台”对移交项目进行性能测试、再融资等提供规范和保障。

　　总之，PPP这一制度供给伟大创新的正面效应非常值得注重、发掘与期待。全面深化改革新时期，决策层和管理层对PPP的高度重视、明确要求及立法以及各界对PPP的高度关注和积极交流互动，已表现出这一制度供给伟大创新在中国将迎来前所未有的发展机遇。在我国《预算法》修订后，地方政府负债中部分存量的替代机制和今后部分增量的供给机制也都可以并需要与PPP机制创新对接;“新产业革命”时代中国“地方竞争”中“非梯度推移”地可匹配于东、中、西部的 “连片开发”等创新事项，也会使PPP在中国实践中有望展示异乎寻常的亮色。当然，鉴于PPP对法治化条件与专业化要素的高标准要求，PPP操作在实际生活中不可能一哄而起、一拥而上。但应强调，新时期迫切需要积极地消解畏难情绪和观望态度，引导与鼓励“实干兴邦”“事在人为”的创新取向：把“想干事、会干事、干成事、不出事”的各界人士，以高水平长期规划和“亲兄弟明算账”的契约，结合成生龙活虎的PPP团队，在创业创新发展中打造无愧于时代的业绩。

　　作者单位：财政部财政科学研究所，贾康系中国财政学会PPP专委会会长

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