做PPP项目除了PPP外还有PIP、PIM

发布日期：2015-07-27来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　PIP(Public Investment Planning)意为公共投资计划，其下还有PIM(Public Investment Management)，意为公共投资管理。本文即意在探讨PIP、PIM与PPP之间的联系，及如何矫正PPP在现实中过于依赖私人部门投资的问题。

　　引起这个话题的是世行最近所举办的一个讲座，主讲人在该讲座上提出：PPP项目发展的最初是因为政府没有足够的资金进行公共基础设施建设，因而可以说，从根本上来看自PPP项目发展以来，政府仍然会本能性的将关注点过多的放在了吸引私人单位参与政府公共项目的投资上来，而疏于关注公共政府在该项目中对于其投资的计划和管理，这一现象在公共部门初尝PPP模式时体现的更为明显。比如，对于大多数PPP项目来说，在刚开始，政府部门往往都会设立一个固定或者临时组建的项目委员会，让该委员会去进行招标和审核，然后在一个短短的名单内选择出合适的私人项目方，其实事实上最终也是为了实现拉到私人投资的目的。事实上，对于做PPP项目的国家来说，在审核流程上的设定也都是大同小异，包括世行的PPP指导手册上也是这个类型。

　　其实，这个差异在于政府目的的不同，而正是因为该目的不同，才会导致最终政府对于项目的选择、项目质量的要求出现差异。事实上，随着经济的发展和项目经验的积累，对于PPP项目已经有着较为成熟的经验的政府，其选择PPP项目的目的早已开始偏离最初的动机：政府缺钱。现在的情况是，政府之所以选择PPP模式来运营公共基础设施项目是因为，政府认为以PPP架构利用私人单位来创造公共资产的模式达到了政府投资的最优，所以项目从根本上并不是因为终于拉到了私人单位的投资，而是因为政府在这种运营模式中实现了公共投资的物有所值。在实践中，比如英国政府不少的PPP项目支出都已经超过了其他模式下政府的资金投入，而政府仍然愿意选择PPP，其原因就在于这种方式政府最终获得了更好的设施和服务。

　　过于依赖私人单位的投资，甚至于以为拿到私人单位的投资就相当于政府可以把公共建设投资的烫手山芋转给私人一样，是一种极端危险的观念。在这种思想下，PPP项目会更加倾向于与项目私有化的结局类似，政府在签完公私双方的项目合同后好像就可以高枕无忧，以为将投资压力和项目风险转给了私人单位，而事实上放弃了政府创造优质公共资产的主导权。而对于利用PPP项目来说，签订项目合同仅仅是PPP价值体现的开始，政府在以后漫长的项目周期中，必须像个家长一样盯着自己的资产/服务是否保质保量，谨记项目正常运营的监督才是政府关键的责任，因为一旦出现问题，最终PPP项目所有的责任都会先回归到公共政府部门，窟窿有多大，到最后移交时还是政府拿财政收入去补，往往移交后，政府如果安排该项目，是转而继续PPP，还是自己运营，这些都需要保养好自己的公共资产。所以，从这个角度来看，对于PPP项目来说，引入私人单位的参与不是关键，而认识到政府的主导地位，用好政府的资金才是重点。

　　从以上的分析来看，PPP项目实质上还是政府投资，是政府在去创造资产，而PPP仅仅是政府投资的形式之一，而非将政府的财政压力转给了私人单位。因而，对于公共部门的项目选择来看，首先其得找到值得政府投资的一个项目，其次才是考虑PPP形式的问题。因此，我们不难发现，在操作PPP的整个过程中，虽然私人部门在进行着具体的操作，而政府才是真正的把控着整个项目的运营和动向，其操作可以是利用对项目公司的股权投资以直接参与项目公司运作、例行检查项目公司设备及项目运营、定期听取项目公司报告等等，方式并不是关键，而核心还是达到掌控项目发展和项目质量的目的。PIP与PIM在这里的价值就是，通过充分掌握和管控政府在项目中的投入，以保证政府在整个项目周期中的掌握力，通过调整项目投资、可行性缺口补助和支付服务费等方式，以在各个环节上把握政府的投入和最终回报的问题。

　　以下的一个流程图可供参考(截取于世行讲座的PPT)：

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