中国政府推进PPP模式关键事件

发布日期：2015-07-17来源：新浪环保编辑：宋珍珍

[摘要]

　　2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》经十八届三中全会表决通过。《决定》明确提出：允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

　　2014年9月21日，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号， 简称“43号文”)，确定通过公益性事业特许经营改革解决地方政府性债务管理问题，并对PPP模式的概念进行了清晰的界定。

　　2014年9月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，正式确定实施PPP模式。

　　2014年11月30日，财政部下发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)，公布了合肥市轨道交通2号线等30个PPP示范项目名单。

　　2014年12月4日，财政部正式宣布，已经牵头成立了政府和社会资本合作中心(PPP中心)，主要承担政府和社会资本合作(PPP)相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作，以期深入推进PPP模式的落实。

　　2015年2月13日，财政部、住房城乡建设部联合下发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)。

　　2015年3月17日，发改委、财政部、水利部联合下发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经[2015]488号)。

　　部分省份项目立项及推介情况

　　江苏：

　　2014年8月27日，江苏省首批政府和社会资本合作(PPP)试点项目培训暨推介会(简称“江苏PPP推介会”)在南京召开。

　　此次推介会共向社会推出了15个PPP试点项目，总投资额约875亿元，涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设 施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套五大领域。其中，交通基础设施项目6个，投资额为794亿元;供水安全保障项目2个，投资额为 13.5亿元;污水处理设施建设项目2个，投资额为15.2亿元;生活垃圾无害化处理项目3个，投资额为9.06亿元;完善公共服务设施配套建设项目2 个，投资额为43.7亿元。

　　安徽：

　　2014年 9月29日，安徽省政府召开新闻发布会，公布了全省第一批42个城市基础设施类PPP项目，项目总投资709亿元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生态环境这五类。

　　首批PPP项目包括17个城镇生活污水处理设施，3个城镇生活垃圾处理设施，4个城镇供水设施，12个城市交通设施，和6个生态环境项目。项目基本集中在市 政公用事业，包括污水处理、生活垃圾处理、供水这三大类。另外，还有生态环境项目，包括森林公园、生态公园、市内公园、湿地公园等。

　　福建：

　　2014年9月17日下午，福建省推广政府和社会资本合作(PPP)试点工作视频会议在福州召开，向社会发布了28个PPP试点项目，总投资1478.6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。

　　这28个项目中，交通和市政项目分别占了9项，此外，还有莆田市滨海新城防洪排涝工程、龙岩市万安溪渡头引调水等2项水利工程;莆田罗屿新城安置区建设、莆 田市东圳水库库区环境综合治理安置房等2项保障性安居工程;龙岩市锦绣颐养园、龙岩市北部新城医院等2项医疗和养老服务项目，以及大宋莆阳旅游城、三明市 高源三期城市产业园等4项其他项目。

　　四川：

　　2014年12月24日，四川省“政府与社会资本合作”(PPP)项目签约暨推介会在成都举行。

　　在 本次推介会上，四川省市县政府代表、项目合作企业代表现场签署了首批集中签约的项目协议共计28个、总投资额约404亿元，将分别落户成都、宜宾、徳阳、 雅安等8个市，富顺、宣汉、西昌等18个县(市、区)，主要涉及供水、环保、道路、交通、医疗、文体场馆等与群众百姓生产生活密切相关的领域。同时，推介 会还发布项目共264个、总投资约2534亿元。

　　浙江：

　　2015年2月12日，浙江省财政厅公布了浙江省首批20个ppp试点项目名单，投资规模总计1176亿元，涉及城市轨道交通、机场、铁路、垃圾和污水处理、水利、文化体育等领域。

　　浙江省首批PPP试点项目中，轨道交通及城际铁路项目5个，环保项目(垃圾及污水处理等)10个，教育设施项目1个，民政、健康、医疗项目3个，机场项目1个。

　　江西：

　　2015年3月3日上午，江西省发改委召开政府和社会资本合作(PPP)推介项目新闻发布会，2015年第一批总投资1065.17亿元的80个项目“亮相”，涵盖了基础设施、公共服务、生态环保等领域。

　　这 80个项目主要分三大类：基础设施类项目35个，投资729.82亿元。其中，高速公路项目3个，轨道交通项目1个，铁路项目3个，港口航运项目3个，市 政交通项目9个，市政设施项目14个，新能源项目2个。公共服务类项目33个，投资187亿元。其中，教育项目4个，医疗项目10个，健康养老项目8个， 文化体育项目8个，旅游项目3个。生态环保类项目12个，总投资148.35亿元。其中，环境综合治理项目3个，污水处理项目5个，垃圾处理项目4个。

　　河南：

　　2015年4月8日上午，郑州市“政府与社会资本合作”(PPP)项目推介暨签约仪式在郑州国际会展中心举行。会上宣布了首批32个政府与社会资本合作项目，总投资1126.3亿元。

　　会上，郑州市委常委、常务副市长孙金献宣布了首批32个政府与社会资本合作项目，总投资1126.3亿元。郑州市政府及相关投融资公司分别与意向社会资本签 署10个框架协议，现场签约郑州市轨道交通3号线一期工程、郑州市有轨电车中原西路示范线工程、郑州市双桥污水处理厂项目、郑州市牛口峪引黄调蓄工程等7 个PPP项目，总投资353.8亿元。

　　陕西：

　　2015年4月9日下午，宝鸡市人民政府和社会资本合作(PPP)项目推介会在西安举行。推出的34个PPP项目总投资达102.65亿元，涉及市政设施、公共服务、交通运输、产业发展四大领域。

　　首批项目主要有：市政基础设施类项目15个，总投资36.25亿元。公共服务类项目7个，总投资11.97亿元。交通运输类4个，总投资24.48亿元。产业类项目8个，总投资29.95亿元。

　　财政部去年底公布的30个PPP示范项目

　　1、天津新能源汽车充电设施网络项目;

　　2、张家口桥西区集中供热项目;

　　3、石家庄正定新区综合管廊项目;

　　4、抚顺市三宝屯污水处理厂项目;

　　5、吉林市第六供水厂建设工程(一期);

　　6、国电吉林热电厂热源改造工程;

　　7、嘉定南翔污水处理厂一期工程;

　　8、昆山市现代有轨电车项目;

　　9、徐州骆马湖水源地及原水管线项目;

　　10、南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂项目;

　　11、宿迁生态化工科技产业园污水处理项目;

　　12、如皋市城市污水处理一、二期提标改造和三期扩建工程;

　　13、南京市垃圾处理设施项目;

　　14、徐州市城市轨道交通1号线一期工程项目;

　　15、苏州市轨道交通1号线工程项目;

　　16、如东县中医院整体迁建项目;

　　17、杭州市地铁5号线一期工程、6号线一期工程项目;

　　18、杭州——海宁城市轻轨工程项目;

　　19、池州市污水处理及市政排水设施购买服务;

　　20、马鞍山市东部污水处理厂;

　　21、安庆市城市污水处理项目;

　　22、合肥市轨道交通2号线;

　　23、福建东山海岛县引水工程;

　　24、九江市柘林湖琥珀生态环保项目;

　　25、胶州湾海底隧道一期项目;

　　26、青岛体育中心项目;

　　27、湘潭经济技术开发区污水处理一期工程;

　　28、重庆市轨道交通三号线(含一期工程、二期工程、南延伸段工程)

　　29、贵州南明河水环境综合整治项目;

　　30、陕西渭南市城市集中供热项目。

　　各方观点：

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　　PPP模式的重点与难点

　　所谓“PPP模式”即“公私合作模式”，是指政府与私人资本合作开发建设城市基础设施的一种投融资模式。在城市建设中，地方政府缺钱，现在靠发债借钱的路子已经走不通了，就开始考虑采取国际上流行的这种PPP模式，政府把私人资本请进来，通过公私合作来解决投融资问题。

　　一个新的变化是，规范的PPP模式中的第二个P即Private原本是专指私人资本的意思，有的也称之为“私人组织”、“民间资本”等，但是去年国家发改委和财政部修改了这个定义，统一称之为“社会资本”，这样一来就可以把国有企业也算进来了，等于是扩大了资金的来源渠道，似乎可以理解为：只要不是本地政府 的钱，都算是社会资本，都是第二个P。看来顶层设计的逻辑是：钱不问来路，能用就好。

　　地方政府要把别人的钱弄进来搞基础设施建设，一般有三种办法：

　　第一种是让人家垫资建设，例如BT模式，在短期内必须筹集来资金还给人家;第二种是利用政府资源给出资方特许经营权，让人家出钱建设但是允许他收费，等收回投资后再把项目收回来，例如BOT模式;第三种是政府和出资方都出钱，两家一起干这个项目，赚钱双方分，这就是PPP模式。

　　这三种模式的路子是完全不一样的，BT模式相当于政府向人家借钱，有点像过桥，两年左右就得还给人家，这种办法政府是干不下去的;BOT模式比 BT模式好一些，政府不是借钱，所以不用还钱，是拿收费项目顶了建设投资，实际上相当于政府使用行政许可资源通过让老百姓交费来偿还人家的投资，等于是公共设施的有偿使用，说到底还是老百姓花钱而不是政府花钱;PPP模式又不一样，是政府和投资人共同出资搞建设，就像北京地铁4号线，利益共享，风险共担，政府不是借钱，投资人也不是购买特许经营权，在这个过程中老百姓没有出钱，他们只是等着坐享其成。从公共利益的角度看这三种模式哪一个更好呢?显然是 PPP模式最好，是完全市场化的一种方法，消费者不承担风险。看来，政府以PPP模式发展城市建设是一种最佳选择。

　　实施PPP模式的重点是什么?是第三个P即Partnership，就是“合作”，这个概念是对前两个P(政府和社会资本)相互关系的定位，也就是伙伴关系，这与BT或者BOT可是有本质上的区别。在BT工程里，政府是杨白劳，还钱的主动权可以是寻租工具;在BOT工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻烦无限。可以说，在BT或者 BOT模式下，出资人基本上是孙子，与政府之间是不能平等的。但是在PPP模式下双方关系就变成了夫妻关系，是平起平坐的股东关系，是在《公司法》约束下 的伙伴关系。这种“合作”的关系彻底改变了以前的旧关系状态，说白了就是一切都要按照市场规律办事，与市场准则相冲突的关系必须拿掉。所以说，在推PPP 模式的时候，最重要的就是首先要把关系摆正。

　　实施PPP模式的难点是什么?是盈利问题。第一，PPP模式下的工程项目都必须是以营利为目的的，因为社会资本来投资基础设施建设的目的是要盈利而不是慈善救助;第二，政府作为PPP项目的一个成员，也是要以营 利为目的，以前在BT或者BOT模式下政府对项目是否盈利是不承担责任的，所以政府并不关心经济操作，现在就不同了，政府如果对项目是否盈利不感兴 趣，PPP项目是干不下去的;第三，选择的项目必须是可以盈利的项目，如果是市中心的一个高架桥，不能收费，无法盈利，那就根本不可能做成PPP项目。现 在看来，PPP模式的难点就是必须以盈利为前提。

　　PPP模式必须能够实现盈利，那么盈利模式的设计就成了重中之重，但是由于城市基础设施建设所具有的天然的公益事业性质，矛盾就出来了：投资必须有 利润回报，但是公共工程无法实现利润。例如博物馆、图书馆等设施和生态公园的建设投资肯定是无法收回的，又如用水用电等基础性民生工程的改善升级是不可以 轻易提价的，再如地铁等轨道交通设施再怎么经营其本身是不可能实现盈利的，怎么办?最后，逼得大家只有一个选择，那就是最终回到政府资源那里想办法，政府 手里有什么?只有两样东西：一个是政策，一个是土地。

　　向政府要政策，能要来什么?财政政策说白了就是要补贴奖励，税收政策就是减免税，这两 个政策是政府能自己拍板的，但是属于在自己身上割肉，很难。至于市场政策、金融政策等都不是政府自己能说了算的，充其量只是个引导或者杠杆之类的作用，让 银行扶持中小企业喊了那么多年收效甚微，银行自己的事是要自己做主的。在PPP模式这件事上政府能给什么政策?这个改革红利看来不太好设计。

　　向 政府要政策好像不太靠谱，最后就只剩下要土地了，因为政府手里唯一值钱的东西就剩下土地了。但是，在现有状态下城市的土地使用几乎是没有“额外性”的，可 以说在任何一个开展PPP模式建设的工程项目脚下都已经没有用地指标可以拿出来“额外”使用了。即便是政府愿意以土地置换投资，可开发的土地也没有了。现 在，PPP模式被逼到一个死角里了。

　　我们换一个角度重新看一下城市的土地情况。目前，城市的规划基本上百分之百地把用地指标都用完了，也就 是说，现有的土地在规划上甚至在权属上都已经名花有主了，再拿不出来给PPP项目做投资回报用了。但是这些土地里有一部分是由于生态环境问题而低值利用 的，地价偏低，开发商投资冲动不足;还有一部分是以废弃地形式存在的，也就是作为生态足迹还没有修复治理的。这些土地的特点是现值现价偏低，如果改造好是 有一块增值空间的，我们可不可以考虑在其未来的增值预期空间中切出一块来提前使用呢?也就是创造一个预期性质的生态红利机制给PPP模式做投资回报，这种 创新应该是可以尝试的。

　　北京科技大学经济管理学院 教授赵晓

　　现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。

　　全国政协委员、财政部财政 科学研究所所长贾康

　　PPP更是一种管理模式，融资只是PPP的目的之一，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术;其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。

　　全国人大代表、长江证券股份有限公司董事长杨泽柱

　　首 先，要改变传统的投融资观念，现在政府总是习惯性地想找银行，不愿意找市场，政府首先要有市场意识，多尝试直接融资和PPP模式;第二，要有好的项目来吸 引社会资本试水，发改委或有关部门要筛选一批好的项目，先用PPP模式做起来，有了样本，更多的企业就有信心了;第三，在PPP模式中，政府要有一定的投 入，不能把投资和风险全丢给社会资本，还要合理确定补偿额度，让投资者有收益保障;第四，政府同社会资本商定的收购价格在订合同时就应明确，总之，一开始 政府要有引导，要给市场信心。

　　全国人大代表、武汉市市长 万勇

　　城市融资创新没有终点。除了现有的融资方式及PPP模式之外，我们还考虑利用政府的投融资平台和金融机构共同设立城市建设发展基金，增加政府的投融资渠道，提高融资能力。这是一个实质性的风险共担、成果共享的经济合作模式，基金规模应该在百亿量级。

　　全国人大代表、中信集团建筑设计研究总院董事长郭粤梅

　　政 府和社会资本要追求双赢的目标。现在一些政府与社会资本的合作项目中，部分企业选择项目不是谋求合理利润，而是追求高收益指标，在高利润诱惑下，可以不充 分论证就贸然进入。此外，项目建好运营后，政府负担不了大的支出或不愿支付超合理利润的支出，项目收益就难以保证，造成政府与企业“双输”。尽管发改委、 财政部分别公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，但一些具体的操作细节仍存在缺乏法定依据 的问题，“法无授权不可为”，下一步还需要有具体的法律依据来保障。

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