PPP模式初期发展探究

发布日期：2015-07-16来源：中国城市报编辑：宋珍珍

[摘要]

文/杜竞强

　　自中央大力推动基础设施建设PPP(政府和社会资本合作)模式以来，国务院、国家发改委、财政部等部委先后出台多份政策文件支持、推广、指导该模式的发展，并通过推出项目库等方式促进项目的落地。然而，据民生证券研究院的研究报告显示，2014年9月后，全国各地公布的PPP项目签约率仅为13%。不少人对PPP模式的推进产生了 “雷声大雨点小”的担忧。但实际上，在当前的政策条件下，若PPP项目签约率高，才真正令人担忧。

　　PPP项目落地慢的原因

　　PPP项目为什么落地慢，主要有以下两个原因：

　　第一，虽然中央发布了多份关于PPP模式的政策文件，但还是缺乏对政策的清晰解读以及必要的制度建设，加上政出多门，缺乏统一的组织管理，这让地方在推进相关工作时面对着一系列悬而未决但又至关重要的问题。例如PPP工作应由发改委还是财政局主导?如何判断PPP项目应遵照《招投标法》还是《政府采购法》?PPP项目审批程序与既有的基础设施、公共事业相关程序之间的关系是什么?如果这些问题不能解决，一方面会使地方政府难以高效开展相关工作，另一方面也很难让社会资本相信政府有决心、有能力保障PPP模式中私人一方的权益。

　　第二，正如国务院发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出的，PPP模式的核心价值在于提升公共设施和物品的供给质量及效率，加快政府职能的转变，完善政府的财务管理。但从公布的 PPP项目来看，基于上述目的而采用PPP模式的并不多。许多地方落地的PPP项目只是为了缓解短期政府资金困难，或完成行政任务。因此，这些项目很难吸引社会资本的商业模式和收益率，反而极有可能增加地方财政长期的负担以及地方财务管理的难度。而这无疑扭曲了中央推广PPP模式的初衷。

　　基于以上分析，在当前的环境下，PPP项目落地慢不失为一件幸事。这一方面表示市场的不信任，另一方面也在一定程度上体现了地方政府的疑惑。

　　推进PPP项目的工作重点

　　基于我国PPP模式的发展还处于初期探索阶段，近期相关工作的重心可放在以下方面：深化PPP的制度建设;明确、深化PPP的理念认知;上下协作推进PPP，形成良性发展势头。

　　配套的制度建设是PPP模式成功应用的基础。PPP涉及多个利益主体，因此需要一套统一、完善的政策、法律与制度框架作为保障。世界银行在其《PPP指导手册(第二版)》中指出，成功实施PPP需要从政策、法律框架、程序、财政管理机制、监管与治理机制五个方面进行有针对性地制度建设，而我国在这其中任何一个方面的准备都不足。此外，还有两方面的建设也至关重要。一是地方政府能力的建设。PPP作为一种先进的公共设施和服务供给模式，对地方政府在谈判、财务、运营、监管等多方面都提出了较高的能力要求，而除了少数发达城市外，我国地方政府的相关能力还有待提高。二是专业服务机构的建设。这包括PPP领域的专业第三方咨询机构、智库、以及我国极度缺乏的公共设施与服务的运营商。

　　对PPP模式的价值、优势、及其局限的认识。正如清华大学王守清教授所说，PPP不是政府推卸责任的借口。PPP仅是对现有公共设施服务模式的补充而非替代，因此，仅靠PPP模式无法满足我国公共设施和服务的供给，也不能解决我国地方债务高企、基础设施建设资金短缺、公共服务质量低等问题。大部分的公共设施和服务仍需要政府承担，这部分的资金也仍需要政府自己筹措。同时，深层次的制度问题也仍需要政府自身开刀解决。

　　有选择性的采用PPP模式。一方面，采用PPP模式需要大量的前期投入，谈判周期还往往远长于一般工程项目(北京4号线的PPP模式前后用了四年时间才完成签约)。因此，小规模的项目并不适合采用PPP模式;在某些市场化程度相对较高、政府购买服务相对成熟的领域，如垃圾、污水处理等，刻意去套PPP模式的帽子，采用合资公司(即所谓狭义PPP模式)，还有可能适得其反。

　　以 PPP为契机，深化新常态下的改革。虽然中央政府大力推广PPP的举措值得充分肯定，但中央政府的核心职能只在于宏观把控、战略指导。而我国各地发展水平、现实条件各异，具体的中央政策常常会对部分地方造成束缚。当前，中央政府与其出台具体的PPP模式实操层面的规范，不如以此作为契机去鼓励、引导更广泛的改革，让PPP模式牵一发而带动新常态下深化改革的全身。比如，在地方推进更广泛的金融改革，切实降低私人企业融资成本，为真正的社会资本参与PPP 模式创造条件。同时，加快基础设施资产证券化等领域的探索，为PPP模式的退出创造更有利的条件，增强社会资本参与PPP模式的信心。

　　有了中央积极的政策信号，相关行业部门、地方政府、企业、智库等机构会基于自身需求去探索PPP模式的实操和落地，分享成功的经验和遇到的问题，形成上下的良性互动与协作。如此一来，PPP模式定能早日在我国广泛应用，为提高公共设施与服务的质量和效率作出突出的贡献。

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