严格督导、能出能进，PPP示范项目不揉沙——财政部PPP示范性项目规范简介

申报主体

省级财政部门筛选PPP备选示范项目，上报财政部。

申报范围

1. 能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域（与42号文一致）；

2. 优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。

76 号文中提出：示范性项目应属于以“使用者付费”为基础，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的特点的项目。而在57号文中不再强调示范性项目属于 “使用者付费”、具有稳定现金流的要求，以“政府付费”为基础的非经营性项目不仅可以作为示范性项目，且部分业内人士认为，非经营性项目可能是下一步推广 PPP模式的重点领域。

另外，根据财政部PPP中心相关人员介绍，下一步推进PPP模式的重点领域为医疗、养老、教育、保障性安居工程。

申报项目要求条件

1. 纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作；

2. 合作期限原则上不低于10年；

3. 存量项目债务应纳入政府性债务管理系统，或2013年全国政府性债务审计范围；

4. 对合同变更成本高、融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解债务风险、降低债务成本和实现“物有所值“的项目，不予受理；

5. 对采用BT方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行 变相融资的项目，不予受理。

57 号文对PPP示范性项目的要求条件采用了正向列举和反向排除的双重方式，一方面正向明确了在PPP实操领域一直存在争议的项目前期工作的深度及合作期限等问题，另一方面用反向排除的方式表明了对实操中盲目改造存量项目及为融资目的变相包装PPP项目做法反对且不予受理的态度。

申报文件及期限

上报项目初步实施方案及基本情况表等。项目实施方案需包括项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算等内容。

第二批示范性项目在2015年7月15日报送财政部。

初步实施方案应按照57号文附件的格式编写，可参考113号文中关于实施方案的编写内容。但需要注意的是，初步实施方案决定了下一步项目实施的整体思路和导向，对整个PPP项目的实施有指引作用，一方面需覆盖所要求的重点要素，但另一方面，由于申报项目还处于项目识别阶段，收集到的项目信息有限，也未经过认真的市场调查，方案规划并不成熟，因此，初步实施方案也不宜过深过细，以免存在偏差影响项目进入实施阶段的操作。如情况允许，尽量委托有项目实施经验，具备整体判断和策划能力的中介机构编写。

实施要求

1. 严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，科学编制实施方案，合理选择运作方式，认真做好评估论证，择优选择社会资本，加强项目实施监管；

2. 项目采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，充分引入竞争机制，保证项目实施质量；

3. 对于示范项目的实施方案、合作伙伴选择、物有所值评估、财政承受能力论证等，项目所在地财政部门要将有关情况报送省级财政部门备案；

4. 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

由于PPP法规文件出台时间都不长、效力层级也较低，实操中存在实施主体按照以往BT或特许经营的相关规定操作项目，而忽视国务院、财政部一系列PPP法规文件要求的情况，或对PPP法规文件学习理解不够，操作走样的各种乱象， 57号文首先强调了示范性项目应严格执行之前发布的一系列PPP政策性文件的要求，强调了PPP法规文件的严肃性；

明确了PPP项目的采购应适用政府采购法体系的要求。尤其是强调运用竞争程序选择社会资本，与实际操作中一些地方政府与某一投资人直接谈判，缺乏竞争机制给实现物有所值带来的重大缺憾。同时，也通过反向排除的方式明令禁止通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式包装假PPP项目的。

业务指导和技术支持

1. 通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构，为示范项目实施提供技术支持；

2. 财政部将建立PPP综合信息平台，加快推进专家库和项目库建设；

3. 抓紧出台PPP项目财政管理办法、物有所值操作指引等配套实施细则；

4. 财政部相关司局及PPP中心将进行跟踪指导。

通过建立中介机构库、专家库、项目库，加紧出台配套政策，以及财政部各司局的跟踪指导三个层面的指导和支持措施保证PPP示范性项目的规范、顺利推进。

PPP综合信息平台是一个新提法，显示财政系统正在抓紧进行有关PPP的规范化信息统计系统建设。这也能解释为什么4月份即开始征集的咨询机构库遴选结果迟迟未公布，可能需要等综合信息系统完成搭建后统一上线。

扶持政策

76号文：

1. 财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持；

2. 积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营；

3. 鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务；

4. 地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持；

57号文

1. 用好用足现行各项扶持政策；

2. 中央财政加快推动设立PPP基金，研究出台“以奖代补”措施，符合条件的示范项目将优先获得支持。

目前来看，一些地方政府通过建立PPP基金的形式，给予示范性项目资本金支持、奖励或补贴，财政部也提出了资本金支持、融资支持、设立PPP基金以及“以奖代补”等措施，但都还停留在政策层面，真实落地还需加快与金融、保险机构等相关单位的协调，及加快推动PPP基金的设立。

据业内专家透露，世界银行、亚洲开发银行正在与财政部紧密合作，从资金和技术两个层面为PPP开发基金和PPP融资支持基金的创设提供支持。

“能出能进”的动态调整机制

1. 对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。

2. 财政部将组织专家重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。符合PPP模式特征的，将作为实施范例进行推广。不符合PPP模式特征的，财政部将督促实施单位进行整改，或不再作为示范项目推广。

“能出能进”的动态调整机制是对示范性项目规范性操作的核心激励机制。在实操中，部分示范项目的确存在推进缓慢及操作变形导致不再符合PPP模式特征等不规范情况，如不能将这些项目清理出示范性项目的范围，不仅起不到好的示范性的效果，甚至会造成对不规范作法的模仿。因此，必须通过对PPP示范性项目的定期督导，按照PPP模式特征严格核查项目实施情况，通过执行“能出能进”的动态调整机制，才可能保证PPP示范性项目的严肃性和示范性。