难以“着陆”的PPP模式（一）

发布日期：2015-06-30来源：中国公路网 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　政府和社会资本合作模式(PPP)是指政府为推动基础设施和社会事业投资建设领域的体制机制改革，增强公共产品和公共服务的供给能力及效率，通过特许经营、股权合作、购买服务等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作的伙伴关系。

　　目前，在有关部门的积极推动下，全国各地宣传、推广PPP模式的热度很高，但真正落地的PPP项目并不多。PPP项目陷入实际操作的困境，存在政策误导的倾向。地方政府应采用灵活措施予以应对，以便为当地经济发展赢得更多的政策及资金支持。具有中国特色的PPP

　　PPP模式是舶来品，本意是强调“公私合作”，原意是通过建立公共部门和私人部门的合作伙伴关系，发挥私人部门的专业优势，提高公共产品和公共服务的质量和效率。国外通过PPP模式采购公共产品，即以“购买服务”的方式进行PPP运作，主要采用委托运营，签署服务合同、管理合同、租赁合同，或对现有设施授予特许经营权等方式进行运作。因此，在PPP模式运用的实践中，人们最关心的是如何确定采购价格，如何规范采购流程等问题。

　　在国外，基础设施和社会事业项目的投资建设也会采用PPP模式，但由于西方国家市场化程度很高，真正采用PPP模式在工程项目投资建设全过程中的运用相对较少。PPP模式被引入我国后，由于国情不同，在实际运用中体现出突出的中国特色。非公共部门和私人部门的合作

　　由于我国是公有制经济占主体地位，目前的基础设施和公共事业项目投资中，各级各类国有企业及事业单位投资占主体地位。国有企业既不能被认为是“私人部门”，也不是完整意义上的“公共部门”。PPP模式引入我国后，被称为“政府和社会资本合作”，而不是公共部门和私人部门的合作，这就使得合作对象的选择、分析评价标准等出现明显变化。用于基础设施和公共事业工程建设领域

　　与西方国家“小政府、大社会”的社会结构不同，我国总体上属于“大政府、小社会”的结构，有关公共服务外包，政府购买服务的法律法规、制度体系、思维习惯等有待完善，政府向社会资本购买服务的制度建设还处于起步阶段，因此我国以“购买服务”的方式使用PPP的情形还很少，目前仍处于起步和探索阶段。我国当前对PPP的认知，主要是用于基础设施和社会事业投资建设领域，主要以特许经营的方式进行项目建设。核心目的是推动投融资体制改革

　　我国在基础设施和公共事业投资建设领域推广应用PPP模式，目的是通过引入并有效运用市场化手段，促进基础设施和社会事业建设领域的投融资体制深化改革，尤其是民间资本参与项目建设，打破传统体制机制，提高资源配置的质量和效率。在公共服务采购领域应用PPP，核心目的是要降低采购价格，明确主体资格，规范采购程序。二者的目标导向具有明显区别。

　　接受PPP需要心理准备

　　BOT与PPP的区别

　　在基础设施和公共事业投资建设领域，与PPP模式关联最强的就是BOT模式。从字面上看，BOT强调的是“建设”“运营”“移交”等项目周期各个阶段的具体活动，并且衍生出几十种不同的操作模式，将工程设计、改建、租赁等各种活动加入其中。PPP则强调的是“合作伙伴关系”的建立。

　　如果BOT的项目运作框架充分考虑了各方权利和义务关系，强调的是可持续性的合作架构，则基础设施和公共事业项目采用的BOT模式就等同于PPP模式，并且可采用各种各具特色的操作模式。否则，如果仅强调项目能否建成，能否运营和移交，关注的重点是项目周期各阶段的具体活动，而不重视各方的利益共享、风险共担及项目运作的可持续性，这样的BOT就不是PPP。

　　工程建设领域运用PPP模式更难

　　政府对公共服务的采购，无论是采用委托运营、特许经营模式，还是签署服务合同、管理合同及租赁合同，所涉及的环节相对较少，合作的时间周期也相对较短，构建政府和社会资本之间的合作关系相对较为容易。

　　工程投资建设涉及的因素十分复杂。在过去30多年的应用过程中，人们总结出几十种BOT项目的演变形式，以适应各种类型工程项目运用的实际需要。因此，在基础设施和公共事业领域构建政府和社会资本合作伙伴关系，需要处理政策设计、建设规划、可行性研究、咨询评估、招投标、工程建设、项目管理、工程试运营、建成移交等一系列复杂活动，需要经验丰富的专业团队进行系统性的研究策划，才能制定出能够满足可持续性要求的政府和社会资本合作实施方案，难度往往很大。

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