PPP项目不容易落地的原因

发布日期：2015-06-23来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　汪金敏 上海市建纬律师事务所

　　经济下行，PPP政策密集出台，总理反复推动，国内掀起了一浪接一浪的PPP项目热潮。站在PPP项目咨询服务第一线，我一直在思考：PPP项目落地了吗?落地是真的PPP吗?为什么PPP项目不容易落地?

　　火热的PPP项目落地了吗?

　　日前，国家发改委网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。在1043个项目中，安徽以 127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。江苏公布了107个项目，涉及总投资1217.41亿元。其中，公共服务项目48个，交通设施、市政设施、生态环境项目则分别有22、26、11个。

　　1043 个项目并未包括全部推介PPP。上述项目包括了北京、河北等25个省份和大连等四个地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多数也已推出PPP项目。比如河南省今年年初公布了首批29个PPP项目，总投资额达805亿元。随着未来地方不断推出PPP项目，预计 PPP项目总规模达到3万亿元以上，有望成为填补地方融资平台资金缺口和地方预算内不足。

　　这许多推介的PPP项目落地了吗?那些更大数量的尚未成为各省及各地推介PPP项目的还有希望落地吗?

　　目前推介PPP项目落地情况不佳。原国家外经贸部副部长龙永图透露，“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。”民生证券研究报告称“真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8”。

　　已落地的PPP项目是真PPP吗?

　　已落地PPP项目中，许多新瓶装旧酒，还是传统做法，与PPP无关。以财政部去年12月4日公布30个PPP示范项目为例，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的，即国家试点的PPP项目真正签约的，有且只有一个。

　　已落地PPP项目是新瓶装酒吗?或者说完全符合PPP要求吗?以5月6日刚签约的安庆市外环北路工程PPP项目为例说明。该项目被称之为“是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作”。

　　该外环北路是道路设计全长约14.9公里，建设总投资19.76亿元。安庆市政府是该项目政府方，2014年底成立工作领导小组，项目实施机构是市住建委，政府方出资代表市城投，出资12%。社会资本为北京城建设计发展集团，出资88%。合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年。该项目是新建项目，采取DBFOT的运作方式。项目公司负责本项目优化设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等，合作期届满项目公司将本项目无偿移交给政府方。

　　该项目被设计成非经营性项目，几乎没有现金流，回报机制为“政府付费”。具体而言，该项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。

　　该 PPP项目既然要政府付费，政府未来11年有能力付吗?如果不能通过财政承受能力论证，也就是说政府未来无力进行付费，PPP项目就是“庞氏骗局”，社会资本也别指望收回回报、本金，甚至还要连带背上一屁股的债。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，现金流不能覆盖成本的PPP项目，既然要政府付费，就得通过财政承受能力论证。依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。” 一般公共预算支出指政府就算一块地也不卖，也有能力支出的钱。一个地方只算两个需要政府付费的PPP项目，则单个PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过5%。既然要求，建设总投资19.76亿元，建设期2年，按照8%的综合融资成本，经营期11年，则平均每年补贴现值为2.1亿，也就是说，只有安庆市政府2015年一般公共预算支出在42亿以上，才是有支付能力的。2014年安庆市全市公共财政支出299亿元，是完全有能力付。

　　该 PPP项目物有所值(VFM)吗?按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10及第12条及此前相关文件规定，判断一个项目是否是PPP项目，关键是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”的(当然还要具备其他条件)，才算真正的PPP;如何认定“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”呢，要结合“特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等”等来判断。然而，从该项目内部人士一手资料看，既无法看是该项目是如何“提高公共服务质量效率”的，更无法看出该项目是如何“降低全生命周期成本”的。换而言之，既然不能说明采用PPP模式更好，为什么要采用PPP模式，难道就是因为政府没钱吗?

　　可见，对已落地的PPP项目，不需要政府付费的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付费的，还要政府具备财政承受能力，才算真正的PPP。然而，遗憾的是，目前落地PPP项目，未必能够同时具备该基石条件。

　　为什么PPP项目不容易落地?

　　为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢?原因无外乎是：(1)PPP项目没有通过物有所值评估;(2)PPP项目没有通过财政承受能力论证;(3)PPP项目对社会资本没有吸引力;(4)PPP实施方案难以操作;(5)PPP项目还没来及招标和签约。我预计第(5)个因素占项目数量不会超过20%。(1)和(2)是根本性的，鉴于目前许多审批部门对此要求不严格，该两因素我认为影响不超过20%，但随着相关配套规定的出台和严格执行，该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说，40%以上失败率是因为(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互转化的。也就是，PPP项目没有吸引力，可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反，PPP实施方案难以操作，则PPP项目没有吸引力。

　　为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢?往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源，社会资本综合融资成本在8%上下，如果考虑适当回报，就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准，就意味着吸引力不大。

　　为什么PPP实施方案难以操作呢?首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套，比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本，比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反，比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出，又比如，如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。最后，操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报，这违背出让金支付管理规定，而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好，然而那是有法不依、执法不严情况下的产物，在依法治国的今天，已经行不通了。

　　为什么财政部门不批准PPP模式呢?因为地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产;因为没有通过财政承受能力论证，单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目，财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准，经营性项目好批准的原因。

　　为什么发改部门不批准PPP模式呢?因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目，因为地方政府没有钱也融不到钱;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢，难道想给社会资本送钱?当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。

　　综上所述，PPP项目不容易落地的原因在于大家还不理解PPP、不会用PPP。就施工企业来说，PPP是一片蓝海，是打造施工+融资能力的最佳抓手。同时，PPP也是巨大的挑战。如何打通融资渠道、如何理解PPP内涵、如何设计PPP交易结构、如何平衡多方关系推动PPP，成为摆在面前的课题。我将在以后陆续分享我在PPP项目咨询一线的所思所想。

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