规避非经营性项目投资风险 探索从BT模式转为PPP模式

发布日期：2015-05-28来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　内容提示

　　这一轮PPP热潮出现以来，工程企业和政府最为关心的是，原先有很多以建设—移交(building— transfer，BT)模式实施的非经营性项目，现在却面临着政策模糊、风险加剧的窘境。而本文作者，结合自身在BT和PPP项目中的理论研究和实务经验，对新常态下非经营性项目的承建模式及其注意事项加以分析，希望能够给予各方以借鉴。

　　周兰萍

　　概念界定

　　公益性项目中没有收益来源的基建项目即为“非经营性项目”

　　今年1月1日正式施行的新《预算法》规定，政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称“发改委2724号文”)根据项目是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，将公益性项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类。本文所指非经营性项目与发改委2724号文中规定一致。

　　那么何谓公益性?对此，国内目前尚没有统一的认定标准。在现有文件中，仅有国家发展改革委在平台债和产业债的分类认定以及财政部和国务院办公厅的3份文件中涉及公益性项目的定义。相比之下，后两份文件对公益性项目的定义更为科学，其中，《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预2010412号文规定：“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。而《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电201320号)则规定：公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。

　　笔者认为，财政部和国务院办公厅两份文件中定义和列举的加总便是公益性项目的全部内涵，换言之，该类公益性项目中没有收益来源的基建项目，即为本文所指的“非经营性项目”。

　　承建模式

　　O&M、BTO、BTL、DBFO，应结合项目具体情况加以必要的创新

　　《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(以下简称“财政部113号文”)对适用PPP模式的项目做了特征描述，其中第六条规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。结合《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(以下简称“财政部76号文”)规定看，财政部力推的PPP更多强调优先应用于有收益的公益性项目中。

　　对此，笔者认为，这很大程度上是出于当前地方政府负债较高、全面推广PPP模式

　　可能会加剧地方债务风险的考虑，其本意并非要排除PPP模式在非经营性项目中的应用。而综观国际市场，发达国家在非经营性项目领域有着大量成功的PPP模式应用案例，对于国际上的成熟做法，国内的PPP实践应该积极加以借鉴。

　　在笔者看来，结合财政部、国家发展改革委的相关文件规定以及国际上的成熟做法，非经营性项目PPP模式可以参考以下方式加以运作：

　　委托运营(Operations&Maintenance，O&M)。根据财政部113号文的规定，委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。国家发展改革委2724号文对委托运营方式也有规定。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量公共资产的运营维护项目可以考虑采用O&M方式进行运作。

　　建设-移交-运营(build-transfer-operate，BTO)，是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。加拿大等国明确将BTO作为PPP的具体运作方式。国内操作的相当部分名为建设-经营-转让(build- operate-transfer，BOT)的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连路隧道BOT项目、杭州的庆春路隧道BOT项目等。

　　建设-移交-租赁(build-transfer- lease，BTL)，是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。韩国在其2005年1月修订的《民间参与基础设施法》中提出并大力推广BTL模式，并将BTL模式用于兴建学校、医院等公益设施，租期为 10~30年。

　　设计-建设-融资-运营(design-build-finance-operate，

　　DBFO)，是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO是英国高速公路局提出的，用来描述依据私人融资计划(PFI)模式制定的基于特许经营的公路计划。DBFO合同期限一般为25年或30年。DBFO最早适用于有收益的公益性项目，发展至今，也常被用于非经营性项目。

　　上述几种方式是最为常见的做法，实践中，PPP项目参与方可以合理借鉴并结合项目具体情况加以必要的创新。根据财政部113号文规定，以PPP模式实施的，实施方案应按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实施。具体PPP项目的操作，各地财政部门正在根据113号文精神积极制定本地项目操作流程，投资人和金融机构应积极参与到项目前期工作准备中，真正体现PPP项目的全生命周期管理。

　　操作建议

　　转变模式使项目投资模式由BT转变为真正的PPP

　　需要特别注意的是，《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称“财政部96号文”)财政部96号文、113号文和国家发展改革委2724号文中，既没有肯定BT模式也没有明确排除BT模式的运用。目前，对于BT模式的有关规定更多散见于各地的地方规范性文件中。举例来说，浙江省发展改革委和浙江省财政厅于 2014年7月4日出台《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》。其中规定，地方审批的政府性投资项目，拟实行BT、BOT等模式融资建设的，应报同级财政部门评估核定债务风险。经同级财政部门债务风险评估后，按照政府投资项目管理办法的有关规定由同级发改部门确定。经省级财政部门评估核定后，列入债务高风险地区的市、县(市、区)，不得增加政府性债务余额，不得运用BT模式融资建设。

　　结合财政部96号文规定，同时借鉴浙江省的合理性做法，对当前形势下的BT项目承接，笔者建议：对于债务高风险区域，应当避免以BT模式承接项目;投资人应当认真审查所涉采购事项是否已被列入当地财政部门编制的政府采购服务指导性目录;BT模式实施方案应由同级财政部门先行进行债务风险评估;购买主体并应按照财政部96号文规定，将符合规定的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核;根据新《预算法》第十三条规定，以BT模式实施项目的，相应预算支出尚应经由同级人大审批决议通过，必要的话尚应提交上级人大审议通过。

　　客观而言，无论政府，还是投资人和金融机构，均应充分认识到地方债务高企现状之下，以BT模式实施项目存在的现实风险。根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称财政部351号文)规定，2015年1月 5日前各省、自治区、直辖市应向财政部上报地方债务甄别汇总结果。因为很多地方存在虚报、错报(致使申报债务数据较大)，财政部于春节前发出通知，要求地方对申报债务规模进行自查后于3月8日前重新报送数据。目前尚未正式公布最终甄别结果。但结合相关数据资料合理估计，真实的地方债务数据很可能多达数十万亿元。前不久国务院批复1万亿元债券用于置换地方政府存量债务，相比数十万亿元的存量债务，1万亿元的置换债券远远解不了饥渴。巨额的存量债务不可能在短期内消化完毕，地方政府将面临新增债务和存量债务如何合理安排偿还资金的难题，还款期限的延缓已是难以避免。鉴于此，笔者建议，对非经营性项目(包括存量项目和新建项目)，投资人应尽可能采取以下措施主动降低投资风险(对政府而言，则是相应降低财政负担)：

　　措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑，通过“以丰

　　补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。举例来说，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国办发(2014)37号)和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号，以下简称“国务院60号文”)分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。根据国务院60号文精神，对PPP项目的更多支持性政策细则有望陆续出台。在更多政策出台之前，投资人和政府应该针对项目组合的合理性和可行性加以充分论证，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。

　　措施二：转变模式，即通过增加运营维护(如BTO)、资产租赁(如BTL)等方式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式，使得在当前更多的 PPP支持性政策保障之下，项目投资风险得以降低。当然，模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

　　(作者为北京中伦律师事务所上海分所合伙人)

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