关于PPP模式学习情况及思考

发布日期：2015-04-20来源：株州发改委编辑：宋珍珍

[摘要]

　　根据委领导安排，3月21—25日，社会科、投资科有关同志在厦门国家会计学院参加了政府与社会资本合作(PPP)模式政策解读与实务操作专题培训，对PPP模式的政策理论和操作实践等内容进行了系统学习。现将学习情况及体会汇报如下：

　　一、学习内容

　　共学习3天，分由来自财政部、财政部财政科学研究所、东南大学、凯璞庭资本集团的5位主讲人就财政风险管理、项目产品定价、融资创新、操作流程及法律风险防范进行系统讲解。主要教授以下五大块内容：

　　(一)PPP政策解读

　　由财政部金融司金融五处阚晓西处长从定义、政策框架、应用及案例等四个方面进行解读：

　　1、定义。国内称之为“政府与社会资本合作”，而不同于国外的“公私合作”，是能够提供公共服务、参与各方共担责任与风险的合作关系，财政部定义为 “在公共服务领域建立的一种长期合作关系”，通过“使用者付费”和“政府付费”获得合理投资回报。根据社会资本的参与度、风险承担度不同，PPP模式大致可以以下面的图例表示：

　　(1)PPP包含一系列激励相容的制度安排：

　　第一，通过与传统模式比较，实现“物有所值”;

　　第二，实现风险识别与转移，由最适宜管理风险的一方承担风险;

　　第三，更加关注服务，以服务质量支付费用;

　　第四，采取竞争性招标，对综合实力进行评价;

　　第五，要求设计、建设、运营、维护全过程的长期合作;

　　第六，发挥社会资本主观能动性，有利于鼓励服务和技术创新;

　　第七，交易过程中可保持较高的信息透明度和合理性。

　　(2)PPP有助于实现利益多赢：

　　①对政府而言，可以拓宽资金来源，解决资金不足;转移财务、建设、运营风险，降低政府风险;政府职能向“裁判员”转变，提高公共服务效率;提高市场经济活力和竞争力。传统模式和PPP模式下的政府支出时间分布如下：

 图一：传统模式下的政府支出时间分布

　　②对使用者而言，多消费多付费，确保“用户付费”更加公平;鼓励节约，利于绿色环保;私人部门管理有利于提高效率及服务质量。

　　2、政策框架

　　目前，财政部主导的PPP模式逐渐在全国加以推广应用，主要遵循：

　　(1)基本原则：顶层设计和摸着石头过河;

　　(2)主要目标：形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育一个高效、规范、透明的PPP市场。

　　一是倡导科学理念，提升规范运作;

　　二是坚持制度先行，构建制度环境;

　　三是建设示范项目，树立项目标杆;

　　四是加强组织保障，推动管理机构设立;

　　五是完善配套机制，营造发展环境。

　　3、PPP的应用

　　(1)运用。主要运用于具有稳定现金流、行业变化速度较慢的交通基础设施、市政基础设施、社会公用事业及电信、电力、管线等领域。其特点在于：价格调整机制灵活;市场化程度较高;投资规模较大;长期合同关系清楚;具有长期稳定需求。

　　(2)方式。项目融资，相对于公司融资，优势在于：

	项目融资
还款来源	依靠项目自身未来现金流及形成的资产，而不是投资者或发起人的资信及资产
追索权	对项目发起人无追索权或有限追索权
管理模式	资产和现金流与项目发起人分开，单独管理
期限	长期融资，一般在5年以上

 　　(3)流程。确定项目—招标—设计—建设—运营。

　　4、案例

　　(1)英国泰晤士水务项目

　　关键词：私有化、监管、定价及调整机制、监管周期。

　　(2)来宾电厂二期项目

　　关键词：外商独资、BOT、合同条款(价格调整、汇率风险、支持函)。

　　(二)PPP财政风险管理

　　由财政部财政科学研究所陈少强副主任从风险框架、国外管理实践、国内案例及对策建议等四个方面进行解读：

　　1、PPP财政风险基本框架。围绕政府、民众、社会投资者及社会环境等几方面关系进行阐述，着重说明关注PPP财政风险的重要意义，即有利于改善政府执政理念、降低融资成本、造福百姓、维护良好的市场运行秩序等等。

　　2、国外PPP财政风险管理实践

　　(1)起源：英国—PPP实践的先行者。

　　(2)管理框架构成要素：一是覆盖PPP项目全周期的政府机构设置及职能;二是对开发阶段可能形成风险的财政承诺进行评估审批;三是在实施阶段充分管理财政承诺。

　　(3)管理框架：识别、评估和构建PPP—评估财政承诺—审批—监管财政承诺—报告财政承诺—安排预算。

　　(4)举例介绍

　　①澳大利亚：对项目是否启动(成本效益分析)和如何实施的分析分开进行;公布的资产负债表披露合同签约部门及其上级政府的有形和金融资产，以及全面的债务组合;PPP合同公开。

　　②智力：对公共投资项目采取成本效益分析，包括特许经营项目，若是政府购买服务，要对特许经营方式和政府直接投资的预期成本进行对比分析;开发可量化收入和汇率担保预期成本的工作表，可对担保成本进行年度量化，并进行现金流风险调整;会计体系以权责发生制为基本原则，只有部分PPP项目计入政府的资产负债表。

　　③南非：国家和省级PPP项目必须通过财政部四个阶段的审批流程，市级PPP项目需要审查但不由财政部批准;政府不得指定采用PPP模式，要与传统模式对比选出最优方案;PPP项目应对政府承担风险进行深入分析，预期成本包括政府承担风险带来的预期贴现成本。

　　3、我国PPP项目财政风险案例分析—泉州刺桐大桥

　　通过案例分析，得出以下结论：

　　(1)8座大桥免费通车形成的车辆分流造成了利益分割，说明合同设计缺乏细化，没有把未来可能发生事件的应对机制和补偿量化反映在合同中，无法获得政府财政承诺;

　　(2)投资方只有收费权得到保障，其它权益如周边广告及配套服务设施经营权没有相应保障，说明缺乏合理的利益共享、风险共担划分，政治保障和财政安排相应缺失;

　　(3)对于债务产生后的政府权力施压导致投资方蒙受损失，说明政府或有负债管理缺失。

　　4、管理PPP财政风险的对策建议

　　第一，建立良好的投资规划体系，实现项目选择最优和PPP模式的合理选择;

　　第二，确保PPP模式的风险最优分配;

　　第三，具有完善的针对PPP模式的法律和制度框架，借助专门技术人员支持，有效管理PPP模式的实施过程;

　　第四，健全透明的财政预算和会计制度，合理评估和透明披露PPP模式中的财政责任。

　　(三)PPP项目产品定价

　　由东南大学土木学院邓小鹏副教授从PPP模式的兴起、内涵、合同管理、风险管理、定价调价等五个方面进行讲解：

　　1、PPP模式兴起

　　三个阶段：1995—2003：“摸着石头过河”阶段;

　　2004—2013：“黑猫白猫”阶段;

　　2014至今：规范化阶段。

　　四次浪潮：第一次：1984—1998年，外商投资水、电厂;

　　第二次：1999—2002年，交通设施、水、电厂;

　　第三次：2003—2012年，公用事业特许经营;

　　第四次：2013年以来，财政部、国家发改委

　　组织专题培训、推出示范项目及立法工作。

　　2、PPP模式内涵

　　(1)概念：公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制。

　　(2)合作关系：公私之间的合作不是法律意义上的合伙，只是契约关系，合作基础是合同框架，合同要体现价值分享，对政策目标、优先权的理解，以及相互信任。

　　(3)适用范围：从项目表现及其自身特性两方面考虑。

　　3、PPP模式合同管理

　　(1)合同属性：居于基础地位，主要体现平等、交换、沟通、权利自主、选择自由等;

　　(2)行政属性：行政优益权，包括对合同标的的决定权、对合同履行的监督权、严重违法的私营机构的行政制裁权、情势变更下的单方变更合同等。

　　4、PPP模式风险管理

　　在PPP项目从准备到建成移交阶段，参与各方承担的风险程度不尽相同，表现为：

　　5、PPP模式定价及调价

　　(1)城市交通基础设施PPP项目的定价、政府补贴、调价等价格监管机制问题直接决定项目运营期的现金流和投资项目的价值评估，是私营机构最关心的问题;

　　(2)社会公益性项目如市政道路、养老设施、教育设施等，盈利性明显偏弱，收费和补贴机制存在很大争议，商业模式亟待开发。

　　同时，从政府和私营机构双方分析了对城市交通PPP项目价格的影响因素，并从经济环境、社会环境、政治环境等方面分析了对PPP项目价格的影响机理。

　　(四)PPP融资模式创新

　　由凯璞庭资本集团总裁李金华从国务院43号文解读、地方融资平台融资创新路径、PPP模式实施原则、运用实务及案例分析等几方面进行分析讲解：

　　1、43号文带来的金融变革与创新机遇

　　(1)政府开始着力修复资产负债表，改善负债结构和负债率;

　　(2)PPP将是优化资产负债表资产组成和结构的最佳工具，通过其优化地方政府债务;

　　(3)在此背景下推广PPP模式的根本目的在于改善公共产品和服务的供给效率，以此倒逼政府职能转变及制度体系变革。

　　2、地方融资平台融资创新路径

　　一是完全市场化;

　　二是市场化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作;

　　三是无法市场化的债务由政府承接清算退出。

　　3、产业基金视角的PPP模式实施原则和操作要点

　　(1)三要素：政府—专业运营—产业资本;

　　(2)收费机制：一是完全由项目用户付费(供水、燃气);二是完全由政府支付服务费用(市政道路、排水管网);三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴(污水处理)。

　　(3)法律文本体系：一是基础交易合同，包括项目建设合同、项目运营管理合同、供应合同及产品销售合同，侧重于解决商务层面事宜;二是融资合同，侧重于安排资金、资本层面事宜;三是协调机制，以特许权协议为核心，侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜。

　　(4)操作要点：

　　首先，找准公共产品提供和社会投资的利益结合点、平衡度，合理确定PPP项目;

　　其次，按照利益共享、风险共担、公共利益最大化、交易公开公平原则完善操作机制;

　　此外，应创造条件积极引导、鼓励民间资本参与合作，对拥有良好建设、管理和运营能力，诚实守信的民间资本合作伙伴给予融资等方面的政策支持。

　　4、PPP模式的运用实务及风险控制

　　(1)主要构成点：一是公共产品或公共服务领域的项目;二是项目合作期限相对较长，从前期准备到后期运营最好3年以上;三是项目具有一定专业要求，且存在足够多的社会合作主体;四是综合评价PPP项目的交易成本;五是PPP项目不限于收费机制完善的项目。

　　(2)主要风险：包括：交易结构设计风险、基本收益保障和风险的最优分配、公私部门风险配置条款、退出机制及项目移交风险、项目拖期风险、制度环境风险。

　　(3)解决方案：分权管理、区分地方政府和消费者的支付意愿和能力、合理选择优先行业和项目、改革行业规定、提高合同履行的透明度、做好前期准备、确保项目融资。

　　(五)PPP项目设立的操作流程与法律风险防范

　　由财政部财政科学研究所陈新平研究员从推广PPP背景、相关法规政策、示范项目及支持政策、操作流程、合同指南等几方面进行讲解：

　　1、我国推广PPP的背景

　　一是十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的规定;

　　二是经济下滑压力加大;

　　三是经济增长要保持中高速、财政收入则进入中低速;

　　四是地方政府性债务亟需清理和化解;

　　五是社会结构发生了较大变化，管理需向治理转化。

　　2、PPP相关政策与法规解读

　　主要对财政部[2014]76号、国发[2014]60号、国家发改委[2014]2724号、财政部[2014]156号文件精神进行梳理。

　　3、PPP示范项目及相关要求

　　(1)侧重于存量项目合作。30个PPP示范项目中包含新建项目8个、存量转型项目22个;

　　(2)要求地方财政部门的责任：确保规范、依法选择合作伙伴、稳定收益预期、绩效评价的常态化、履行合同义务与责任、披露信息。

　　4、PPP项目操作流程

　　(1)流程：项目识别—项目准备—项目采购—项目执行—项目移交;

　　(2)主要形式：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、BOT、BOO、TOT、ROT;

　　(3)立法问题：主要讲解现行PPP政策法规存在的问题，如缺乏专门的法律、法规不协调甚至矛盾、债权人利益缺少法律保护等，以及当前PPP立法存在的争议性问题。

　　同时，对财政部《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]113号)和国家发改委《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》(投资[2014]2724号)相关内容进行了对比。

　　5、国家发改委PPP通用合同指南及财政部PPP项目合同指南

　　这两讲主要对国家两大部委制定的PPP合同条款进行解读，包括政府、社会资本(特定情况下还包括项目公司)等合同主体在项目各个阶段具有的权利和承担的义务，以及运营过程中的监督管理、风险管理、移交方式、收入回报确定、争议解决和其它约定。

　　二、学习体会

　　去年以来，国务院连同国家发改委、财政部力推PPP模式，在当前“稳增长，调结构”经济社会目标背景下，采取特定模式撬动大规模基建投资、发挥投资对经济发展的关键作用，进而确保经济增长“稳中有进”、“稳中有好”，具有十分重要的紧迫性、必要性和现实意义。经过3天的强化学习，我们深刻体会到推广 PPP模式建设项目的意义在于：

　　一是缓解地方政府融资压力的重要手段。当前，全市债务余额已经超过省里限定我市的债务余额1100亿元，加上原有的存量债务，已经成为“全市不能承受之轻”。通过PPP模式引进社会资本参与公共服务及基础设施建设，将有利于缓解地方政府融资压力，减少地方债增量风险，有利于释放存量。

　　二是激活社会资本参与城市建设的重要途径。从2005年国务院提出的“非公36条”到2010年的“新36条”再到2012年的部委实施细则，对于民间资本的态度可以说是“欲盖弥彰”。在“发展”是我们国家目前及今后很长一段时期的关键词背景下，加上中部地区更需要发展、更需要大力推进城镇化，以及财政收入增长放缓、土地财政难以为继的现实情况，PPP模式将成为加大基础设施投资、解决所需建设资金的重要抓手。

　　三是转变政府职能、完善制度体系、规范市场秩序的重要举措。PPP模式要求参与各方全过程遵守合同条款，共享利益、共担风险，将契约关系共同维系好，给使用者及社会带来最大效益。这一过程就要求政府划清权责关系，担当好管理者、监督者的角色，提高行政效能;要求不断健全相关法律法规并形成制度约束;要求市场透明、公开、公正，随之带来的将是“简政放权”、“国民同等待遇”、“金融制度及产品创新”等一系列变革，进而形成社会不断进步的良性循环。

　　同时，我们也体会到，PPP模式是一把“双刃剑”，用得不好，也可能弄成“遍体鳞伤”。当前推广PPP模式的主要问题及应对举措在于：

　　一是如何健全改善制度环境?制度建设不能一蹴而就，要从不断摸索中总结经验并上升为法律意志。在国家部委大力推行PPP模式背景下，地方政府要根据实际情况优选行业和项目，知道哪些可为或不可为，既要探索符合自身发展需要的方式方法，又不能一哄而上。在借鉴外地先进做法的同时，更要在自我实践中不断总结完善PPP模式的运作机制和管理经验，以此建立起政府—企业相互信任的机制和模式，发挥其应有效能。

　　二是如何广泛吸引社会资本?PPP模式的主要动力来自于社会资本、民营企业，那么如何保证社会资本积极参与?关键在于要处理好政府和企业的关系，作为地方政府，要积极推动“新36条”各项政策充分落实，并真正拿出激发市场活力的“干货”文件，发挥市场在资源配置中的决定作用，让社会资本有控股权，必要时采取政府补贴机制，切实激活社会资本的积极性。

　　三是如何开展广泛而有效的合作?PPP模式最大的特征就是合作，政府与企业之间的合作，政府部门之间的合作，共同投资方之间的合作，项目各个阶段的衔接合作等等。如何有效确保PPP模式的良性发展?在实践中，首先要保证尊重制度、程序和操作流程，确保“听从指挥、步调一致”，其次要实现自我革新，部门要摒弃本位主义，提高办事效能，降低交易成本，同时也要不断创新和担当。只有政府首先“正衣冠”，才能建立比较完善的约束机制，也才能打开宽敞明亮的 “合作”通道。

　　在这次学习中，我们也感觉到，对于PPP理论性认识上加深了，对于其财政风险和融资模式的理解上加深了，对于其法律风险防范的学习上加深了，但对于实践中操作方式，尤其是作为发改部门如何对PPP项目决策、审批上的具体手段尚未涉及，需要在以后的学习中予以强化。

　　三、工作建议

　　结合学习内容和体会，提出以下工作建议：

　　1、加强重视。当前全国各地推行PPP之风愈演愈烈，国家层面也在加紧相关立法工作。建议由财政牵头抓紧研究制定我市推行PPP模式的融资办法、合作方式，形成制度规范;由发改牵头抓紧梳理我市可以开展PPP模式建设的基础设施项目，并向社会推出第二批鼓励社会资本参与建设的示范项目。

　　2、组建PPP专业机构。建议由市政府办牵头联合发改、财政、住建、规划等部门组建专业的PPP项目推进机构，对我市示范项目统筹协调指导各方合作、操作模式、风险防范等内容，尽快形成吸引社会资本参与的洼地效应。

　　3、强化业务培训。建议有关部门、政府性投资公司等单位根据职能和业务需要，尽快组织PPP模式的学习培训，熟悉相关业务知识。

　　4、结合新形势和工作要求，尽快出台我市政府性投资公司整合方案。

　　5、建议年中由市政府金融办牵头组织一次全市重大项目融资政银企洽谈会，进一步拓宽项目融资渠道。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发