PPP模式与公共项目财政投资的转型

发布日期：2015-03-23来源：太行日报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　王春成 武若思

　　PPP(Public- Private-Partnership)是近年来新兴的一种公共项目投融资结构。它以公、私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，并明确了财政改革路径与方向。财政投资项目的 PPP 模式操作，是市场决定资源配置的鲜明体现，将对财政投资和项目安排的理念产生深远影响，具有巨大的制度意义和实践价值。

　　一般而言，传统公共项目的资金来源限于公共财政，民间资本只能通过信贷、置换等资本运作的方式介入。财政学界和实践界早已关注到，传统模式的不足主要体现在财力负担沉重，项目管理乏力，运营效率低下，对市场存在挤出效应，以及无法充分调动各方积极性等方面。各种声音不约而同地主张，引入市场因素和私人资本参与公共产品及服务的提供，是破解公共资源即存悲剧的最终途径。概言之，公私合作已成为一种传统，为各国在理论探索和财政改革的进程中所坚持。

　　PPP 模式下，公共部门关注财政绩效及公共需要的满足程度，私人部门关注项目回报和资本效率，二者的风险偏好和利益诉求呈现巨大差异，风险分担和利益分配成为项目成功实施的关键性技术因素，主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。第一，对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例，如何实现连续投入的动态管理，以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入，目前尚无更好的解决方案，但基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限，或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略，得到了较大范围应用。第二，公共产品或服务的定价问题尤为复杂。无论是按边际成本定价，还是目前我国主要采取的成本加成定价法，以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价，无一例外地均强调定价应基于成本，并认同适度价格管制，其目标无外乎既要保证项目运行及合理收益，又不损及公共利益。第三，项目中的财政资金和特许权等公共资源，形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产，其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。

　　监管与市场自律的衔接。PPP 模式除了面临项目监管一般问题之外，还面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机制协调，价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等，总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题。

　　宏观方面，必须从 PPP 模式制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面，发挥行行监管和市场自律的双重作用， 营造有利的市场和制度环境， 促进市场有序竞争。微观方面，应该加强行政管理、绩效评价和财政投资项目动态管理，同时激发市场活力，优化竞争秩序，建立起包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监督管理体系。

　　公共利益与有限政府建设有限政府是现代国家体系的重心。诚然，PPP 模式是“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的有效途径。但始终不能回避的一个问题是，政府如何通过市场化的 PPP 模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答。 但目前来看，充分发挥市场机制作用，建设有限政府，实现政府职能转变，是改革的方向和目标。既然如此，PPP 模式更不应该作为一个骑墙选项，而应成为有限政府撬动无限市场资源的重要途径。

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