国外PPP发展现状及对中国的借鉴(3)

发布日期：2015-03-11来源：联合资信 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　三、国际PPP项目运营模式及融资模式

　　与其他运作模式相比，PPP模式有显而易见的优点：公共部门和私人部门可以发挥各自优势，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢;可以弥补公共部门资金不足的缺陷;节约管理成本和资金成本，提高建设和运营效率;提升基础设施建设和服务水平。但PPP模式又是一个十分复杂的系统工程，参与者众多，组织结构和形式非常复杂，需要牵头人有很高的协调组织能力;同时PPP模式一般周期较长，前期需要收集和分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险，对风险分担机制要求很高。从国际PPP的实践来看，PPP项目成功的核心在于三点：契约精神、风险共担和利益共享。本部分将从运营模式、融资模式的角度，并结合案例对国际通常采用的PPP模式进行讨论。

　　1.运营模式

　　国际PPP项目一般由政府作为发起人发起，由政府和私人部门共同投资设立。在政府与私人部门完成最初的招标和相关谈判后，PPP项目的运作模式一般而言如下图所示：

　　图2 国际PPP项目基本运作模式

　　资料来源：联合资信整理

　　PPP运作的基本流程如下：

　　①政府和私人部门按比例投入一定资本金筹建PPP项目公司。通常情况下，政府部门出资比例较小，而PPP项目的特点之一就是撬动更多的社会资金。同时，股本金占PPP项目所需全部投资额的比例较小，一般在10%-30%。

　　②通过银行等金融机构获得债权融资。PPP项目的特点之一是高负债运行，一般而言，债权资金占PPP项目公司总资产的70%或以上。融资方式大多是通过银行贷款(含银团贷款)和发行债券。在最新的PPP实践中，信托、保险资金、养老资金等也有介入，极大的丰富了资金来源渠道。关于PPP项目的具体融资工具和融资方式，后文将会有更多论述。

　　③政府部门将特许经营权转让给PPP项目公司。特许经营期限根据项目类型不同而有所区别，一般而言在20-30年期间，项目类型以交通基础设施、医疗等为主。

　　④承建商与PPP项目公司签订建造合同，建造合同可能是BT或EPC总承包形式。供应商与PPP项目公司签订设备采购或供货合同。在这个环节，承建商可以通过垫资等方式、供应商可以通过经营租赁等方式给PPP项目提供中短期融资甚至是长期融资。

　　⑤PPP项目公司向承建商、供应商支付相关费用。在大多情况下，SPV的发起方会同时作为项目承建商或供应商，因此对私人资本而言，可以从以下两方面获得收入：一是初始股权投资回报，即资金回报;二是建造合同收入或供货合同收入，即服务回报。

　　⑥运营商与PPP项目公司签订运营维护合同。

　　⑦PPP项目公司向运营商支付相关费用。同样，运营商一方面可以获得资金回报，另一方面可以通过后期运营维护取得服务回报。

　　⑧保险公司与PPP项目公司就相关债券签订保险合同。如美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目发行的30年免税债券就购买了保险，使得债券被惠誉和标准普尔评级为AAA，从而降低了债券发行成本。

　　⑨对于PPP项目而言，投资回报一般包括三种模式：使用者付费、使用者付费+政府购买、政府购买。上述三种投资回报模式分别对应三种类型的项目，即经营性项目、准经营性项目和公益性项目。在经营性项目中，使用者付费可基本覆盖投资支出并提供合理回报。在准公益性项目中，由于其具有公益性质，单靠使用者付费可能不能完全弥补项目运行开支，因此需要政府部门通过政府购买方式提供一定的收入来源，即可行性缺口补助。如法国西班牙跨国铁路项目，政府购买占到总投资的比例高达57%，政府购买成为该项目成功的重要因素。此外，在项目运营期间，特别是在项目收益达不到预期时，政府也会根据约定支付一定补助，即政府承担最低需求风险。而在公益性项目中，政府购买将作为唯一收入来源用以弥补投资成本。

　　⑩项目公司向股权资本和债权资本分配收益。在有的PPP项目中，后期由于运营等方面的问题可能会出现债务重组而改变原有资本结构的情况(即再融资)，在这种情况下，项目收益的分配应做相应调整。如英国赛文河第二大桥项目。

　　2.融资模式

　　国际PPP项目的融资基本上采取股权+债权的模式。

　　从具体融资工具看，国际PPP项目可以通过股东提供股权融资，包括政府和私人部门出资，最新实践中PPP基金也逐步参与进来。PPP项目具有高负债运营的特点，资本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通过撬动资源和运用专业技能寻找优质PPP项目，在培养市场过程中起到催化作用。从国际PPP基金的实际操作看，主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度基础设施建设金融有限公司(提供长期的商业贷款，最多可提供资本成本的20%贷款，还提供咨询服务和试点担保计划)、玛格丽特2020基金(为欧洲气候变化、能源安全等其他基础设施投资项目提供股本和准股本金)，JISSICA基金(为欧洲市政PPP项目提供贷款、股本和担保)等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金(向亚行的发展成员国内气候与环境相关领域的项目提供股本、贷款及基金)、菲律宾基础设施投资联盟(为菲律宾核心基础设施融资提供股本和准股本)。

　　国际PPP项目也可以通过商业贷款(包括银团贷款)、资本市场、国家或区域性开发银行等方式获得债务融资。其中，资本市场的具体形式主要为地方政府债券、项目收益债券、公司债券、以及资产证券化产品等。在最新的PPP项目实践中，为了隔离政府风险，政府一般不直接承担债券的偿还责任，但会通过提供政府补贴、帮助申请PPP基金等方式对PPP项目融资提供支持。

　　美国在运用收益证券方面是最好的国家之一。项目收益债是美国公共基础设施债务融资的主要渠道，是仅次于国债和公司债券的第三大债券市场。通常有政府拨款、地方税收收入或者租赁付款作担保，可以免缴美国联邦收入所得税(和一些地方税)，直接降低融资成本达2个百分点。

　　在PPP项目的债券融资中，由于债券存续期较长，可能会采用通货膨胀指数化债券来规避通胀风险。通胀指数债券是指债券的本金或利息根据某种物价变量定期进行调整的债券工具。如澳大利亚皇家妇女医院项目中，债务融资为2.93亿美元(穆迪评级为Aa2)，其中就包括1.45亿美元的28年期指数化年金债券(Indexed Annuity Bonds，IABs，通胀指数化债券的一种)。

　　此外，从广泛意义上讲，EPC总承包商可以通过BT等形式、设备承包商可以通过经营租赁等形式对PPP项目提供融资便利。

　　图3 国际PPP项目融资渠道

　　资料来源：联合资信整理

　　从资金来源看，目前国际PPP项目对银行渠道的资金来源依赖严重，银行资金大约占全部资金渠道的70%-80%，甚至更高。各个国家都在研究探索降低对银行资金的依赖，包括通过债券融资提高资本市场的比重，以及推动股权投资者在股权投资领域发挥更重要的作用(如加拿大和澳大利亚的养老基金)。 PPP项目的利润率属于低利润率，因此追求高收益率的产业资金、及高风险高回报的资金均不适合投资于PPP项目。而追求长期稳定回报的养老基金、保险资金则与PPP的收益回报特点具有高度的匹配性。以加拿大为例，加拿大养老基金是国内参与基础设施建设的重要力量，在PPP模式中也不乏养老基金的身影。养老基金的参与方式包括以股权形式参与PPP项目，或持有PPP相关债券等。

　　3.案例分析

　　国外PPP案例较多，本部分从经营性项目、准经营性项目和公益性项目三个角度各选取成功和失败案例来进行分析。正如前文所述，经营性项目是采用使用者付费方式获得投资回报，准公益性项目则是采用政府购买+使用者付费方式获得投资回报，而公益性项目主要是采用政府购买方式获得投资回报。

　　a)经营性项目

　　i.成功案例——英国赛文河第二大桥项目

　　赛文河位于英格兰与威尔士之间，阻断了两岸交通。1966年，赛文河第一大桥建成通车，但随着交通流量的增长，到20世纪80年代中期，第一大桥已难以满足通行需求，需新建第二座大桥。英国政府决定采用PPP模式吸引社会资本完成第二座大桥的建设、运营和维护，同时接管第一大桥。该项目采用设计-建造-融资-运营-维护(DBFOM)特许经营模式。该项目的社会资本方为赛文河大桥公司，由约翰· 莱恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑设计方为托马斯·伯西事务所;结构设计方为哈尔克罗事务所、SEEE公司、吉福德事务所;建设方为VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西内有限责任公司;融资方为美国银行、巴克莱银行。

　　该项目于1984年启动前期准备工作，1986年确定建设方案，1989年赛文河大桥公司中标，1992年项目建成通车。赛文河大桥公司的唯一收入来源是第一、二大桥产生的过桥费收入，收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。定价机制根据1989年以来物价指数增长情况每年进行调整，以消除通货膨胀因素。项目建设总成本为5.81亿英镑，包括新建第二大桥及还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内两座大桥的运营和维护。

　　由于第一大桥存在严重老化，已对第二大桥构成潜在的交通、收入和成本风险，需要特许经营方进行维护。这种情况对特许经营方带来了额外的风险。经过谈判，特许经营方负责对第一大桥进行维护，但以下情况除外：桥梁初始设计或建设施工质量差;交通流量高于预期;恶劣的天气条件。从而排除了一些难以预期或无法控制的不利因素，减轻了特许经营方的运营压力。

　　项目最终融资安排包括：银行贷款1.9亿英镑、BEI贷款1.5亿英镑、债券1.31英镑、政府债券6000万 英镑及特许权权益5000万英镑。为了降低债务成本，特许经营方分别在1997年和2002年对银行进行了重组再融资。

　　在该案例中，赛文河大桥公司通过对承担的第一大桥责任的限定而限定了风险范畴，排除了难以预期的因素;同时该项目采取了多种融资工具，包括银行贷款、发行债券、政府债券、以及特许权权益等，为后续项目融资方式起到了示范作用。

　　ii.失败案例——加州91号快速路

　　加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部，作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道，上世纪80年代末90年代初，由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张，橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。

　　加州91号快速路项目是在现有91号公路两向车道的中间地带(修建时已经预留出来)增加双向共四条收费车道。加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同，CPTC全权负责该项目的建设，包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时，合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益。项目的最终造价是1.3亿美金，其中包括 2000万CPTC的直接投资，其余的是CPTC的银行贷款。项目于1995年12月顺利完工并投入使用。

　　值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款)：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵，有效地提高了行车安全，同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速地发展，当地交通出行量节节攀升，91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。

　　迫于当地民众的压力，加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路，以缓解交通压力。然而，私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款，并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试，加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起，“加州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。

　　该案例中， PPP项目最终以政府回购的方式提前终结。PPP项目运营周期较长，期间的不确定因素太多，政府如何在设计合同条款时为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间，更好地保护社会公共利益是值得深思的问题。

　　b)准经营性项目

　　i.成功案例——法国西班牙跨国铁路项目

　　1995年，经过为期三年的谈判，欧盟各国最终达成协议，决定在欧洲TEN-T铁路联接网建设中引入PPP模式。在该协议推动下，法国政府和西班牙政府依据国际铁路联盟标准，建设了一条从法国配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。

　　项目总投资近10亿欧元，采用BOT模式，特许经营期为50年，项目合同文本由两国招标后共同确定。该项目由政府负责项目设计，社会资本方负责股权融资和商业银行贷款;社会资本方负责项目建设。建设过程中得到法国、西班牙和欧盟共5.4亿欧元的资金补助，这些补助分10次支付，每半年支付一次;特许经营期内，项目由社会资本方负责运营。在项目运营前3年内采用浮动费率并对收费的上限进行了规定。

　　融资方面，除5.4亿欧元补助外，项目还得到其他大量补贴，约占建设成本的57%。社会资本方为项目提供了银行担保等支持。合同规定，若社会资本方运营不合格，政府将对其进行处罚并可随时终止合同。

　　该案例中，项目投资金额大，国家支持和政治承诺在推进项目招标和进行谈判过程中具有重要作用。同时，合同明确界定社会资本方的责任是建设、运营和维护，明确的责任划分对项目实施大有裨益。PPP模式在铁路行业具有可行性，在准确预测需求量的情况下，可将大量风险转移给社会资本方。

　　图4 法国西班牙跨国铁路项目结构图

　　资料来源：《国外PPP案例选编》

　　ii.失败案例——伦敦地铁项目

　　伦敦市地铁线路建设时间大多在20世纪初，上世纪90年代，由于地铁线路老化，加上英国财政用于交通方面的预算逐年下降，因此政府选择采用 PPP模式对地铁进行升级改造。经过4年多的论证，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，将30年的特许经营权分别转让给 SSL、BCV和JNP公司。3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。项目前期，3家公司为伦敦地铁支付了约 70亿英镑的直接投入。作为基础设施投资回报，英国政府每年向PPP联合体支付11亿英镑。同时，每年约10亿英镑的票款收入用于维护伦敦地铁公司的日常开支。政府为项目贷款提供担保。

　　3家公司分别由两大联合体控制。名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。其主要成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水务和英国最大的建筑公司保富比迪。另外名为Tube Line的联合体控制了JNP。该联合体包括美国柏克德(Bechtel)工程公司和英国最大的公众服务提供商Amey公司。

　　图5 伦敦地铁运营模式

　　资料来源：联合资信整理

　　然而伦敦地铁PPP项目最终以失败结束：2008年Metronet联合体宣告破产;2010年另一个PPP 联合体Tube Line 也宣布破产。Tube Line 最初希望政府为其更新的Piccadilly和北方线支付68亿英镑，但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用，直接导致该公司破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。

　　伦敦地铁PPP项目失败有多方面的原因：

　　政府监管不力：政府不直接参与项目运营，但却为债务提供担保。这种权利和义务的不对等使得政府对项目的监控显得十分无力。政府希望私人部门自行发现实际操作中的问题并解决，但实践中效果并不理想。虽然政府设立了审核仲裁人，却无法从联合体那里获得必需的信息和成本数据，因此无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。由此可见政府履行监督职责对政府方的专业水平的要求是很高的。

　　其次，PPP联合体构成过于复杂，管理混乱。联合体成员由于利益出发点不同而意见不同，且管理者更换频繁，对整个项目无法有效管理。

　　此外，公私部门矛盾严重。私营机构以利润最大化为目的，而公共部门以成本最低为目标，二者利益常有冲突。一旦联合体破产，5家企业只需为他们的投入资本金买单，对于大型机构而言，并不是太大问题。并且他们已经在运营期间每年获得10亿英镑服务费收入，成本已大大降低，因此私人部门不会特别在意如何与公共部门保持长期合作关系。

　　c)公益性项目

　　i. 成功案例——加拿大萨德博里市污泥处理项目

　　加拿大萨德博里市污泥处理项目是加拿大第一个污泥处理PPP项目。该项目采用DBFOM(设计-建造-融资-运营-维护)模式，最终由N- Viro牵头(负责与污泥处理设施的 技术供应商协调)，联合PMX inc(负责项目管理)、Tribury Matheson集团和W.S. Nichols(负责污泥处理设施的建设和既有设施的升级改造)、Cole工程集团(负责工程设计)组建成联合体N-Viro Sudbury LP负责执行项目。

　　项目建设成本约6310万美元，在竣工前全部由N-Viro Sudbury LP承担。项目竣工后，市政府将向N-Viro Sudbury LP支付75%的建设成本约4730万美元，其中加拿大P3基金资助1100万美元，其余部分由市政府发债进行融资。加拿大P3基金提供资助的前提是，市政府必须证明项目可为谓纳税人提供物有所值服务。剩余建设成本1580万美元，将由N-Viro Sudbury LP通过20年的项目运营收益逐步受偿，市政府每年向其支付137.4万美元。N-Viro负责污泥处理设施的运营和维护工作，由市政府付费。合同第一年的运营成本为280.2万美元(实际成本将根据污泥处理量决定)，之后将根据通货膨胀和实际污泥处理量进行调整。该项目同时约定，私人资本方应在运营结束前4年向政府提供移交保证款，确保设施达到预定移交标准。

　　市政府对该项目采取物有所值评价，即将政府传统提供模式下风险调整后的成本与PPP模式下社会资本方提交方案的成本进行比较。该评价体系创新了对PPP项目的评价方式，是目前较为流行的PPP项目评价标准。

　　图3 加拿大萨德博里市污泥处理项目PPP模式

　　资料来源：《国外PPP案例选编》

　　在该案例中，政府对PPP项目的资金支持力度较大，一是通过加拿大P3基金提供资金支持，二是承诺在建设完成后回购75%的成本，最终社会资本只需筹集部分本金，从而大大降低了社会资本的资金风险。该案例的牵头人N-Viro系统加拿大联合多个专业公司组成联合体进行投标，使得联合体能最大程度的发挥专业优势，确保项目的顺利建设和运营。同时，该案例采用了较为流行的物有所值评价体系。

　　ii.失败案例——美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目

　　3号公路北段始建于20世纪50年代，是美国麻萨诸塞州一条连接波士顿市北部郊区和新罕布什尔州的州际公路，20世纪90年代后期，3号公路北段因年久失修，急需修缮和拓宽。2000年8月，3号公路北段修缮扩建项目启动实施。项目总投资3.85亿美元，拟采用DBOM(设计-建造-运营-维护)模式，州公路局作为政府方，负责项目监管、合同管理和质量保证;现代大陆工程公司为首的项目承包人团队作为社会资本方，负责融资、建设、设计、运营。

　　现代大陆团队组建了3号公路北段交通改善协会来为项目融资，这是一家非盈利机构，按照美国国税局相关规则可发行免税债券。3号公路北段交通改善协会发行了为期30年的免税债券，用于支付项目施工阶段的设计、建造和维护费用。由州政府利用与年度支付计划关联的预算拨款进行偿付，由此形成了社会资本负责融资、政府负责实际出资的模式，这将有利于加快交付进度并控制项目成本。

　　融资方面，该项目所发行的债券由惠誉和标准普尔评为AAA级，从而降低了债券成本;由现代大陆公司担任项目风险的共同保险人;在州政府会计年度后期交付租金，以消除对流动性偿债准备金的需求;由所罗门美邦先期支付900万美元作为购买协议的预付资金。

　　项目原计划工期为42个月，但由于州公路局和现代大陆团队在项目范围、成本和进度上产生分歧，尤其是在协商合同具体条款时产生分歧又未能及时解决，导致项目被推迟了近三年。项目预算也由原来的3.85亿美元调整为3.88亿美元。由于项目延期，现代大陆团队向州政府支付违约金380万美元。考虑到上述因素，州公路局不打算将当前的DB合同扩展为一个全面的DBOM合同，作为PPP模式的一次尝试以失败告终。

　　该项目失败的主要原因在于，州公路局和现代大陆团队都没有管理这类具有灵活性、适应性和协作性的PPP合同的经验，现代大陆团队也从未对项目结果承担过如此重大的责任。此外，双方的不信任感难以调和，尤其是现代大陆团队希望在DB合同中进行成本和时间进度的调整时双方矛盾尤其突出。

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