国外PPP发展现状及对中国的借鉴(2)

发布日期：2015-03-11来源：联合资信 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　二、国外PPP发展历程及现状

　　1.全球PPP分布概览

　　根据PWF的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4.1%。

　　需要注意的是，PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占一小部分。从下表可以看出，即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的基础设施由私营部门交付，但只有约10%-15%是通过PPP方式提供。

　　表1 各国PPP投资占公共投资比例

资料来源：联合资信整理

　　在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟;加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。本部分将以这三个国家为例介绍国际PPP模式发展概况。

　　2.英国PFI

　　英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划(PFI)。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2)，两者最大的区别是政府在特殊目的公司(SPV)参股投入部分资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%，化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时，在PF2合同中，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险;PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。

　　法律顶层设计方面：到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。在PFI阶段，有3个政策性文件：《应对投资风险》(2003)、《强化长期伙伴关系》(2006)和《基础设施采购：实现长期价值》(2008)。在PF2阶段，有1个政策性文件：《PPP的新方式》(2012)。

　　组织保障方面：2010年前，英国负责PPP运行的机构有两个：(1)财政部的PPP工作组;(2)“英国合作伙伴关系” (Partnership UK)，独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持PPP工作组遴选的PFI项目。 2011年，财政部设立基础设施局(IUK，Infrastructure UK)工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。

　　PPP开展情况方面：根据IUK的统计数据，截至2012年3月16日，PFI存量项目数量为717个，其中在运营的项目为648个(2011 年3月16日的数据分别为698个和632个)，总投资额为547亿英镑(2011年3月16日的总投资额为529亿英镑)。从项目运作模式看，717个存量项目中，有311个项目成立了SPV。2011-2012年间，私人部门支付的资金为18亿英镑;2012年-2013年为24亿英镑，2013-2014年预计为13.58亿英镑。PFI融资方式已占到英国全部基础设施融资建设的10-13%。[ 由于英国PF2于2012年才推出，而IUK最新统计数据为截至2012年3月，因此统计数据中暂不含PF2相关数据。]

　　英国PPP模式有几个特点：

　　一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI(2012年后进一步改进为PF2)。特许经营的项目，需要使用者付费，而PFI项目则是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费，所以大多采用PFI模式。即便是交通(高速公路、铁路等)绝大多数也是采用PFI模式，整个英国目前只有一条使用者付费的交通(公路项目公里22公里，因公路收费，使用者较少，目前政府打算收回国有)。

　　二是项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2012年3月底，英国的717个存量PFI项目中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合计超过50%;总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合计超过60%。交通类项目投资额往往较大，虽然项目个数占比不到6%，但是其投资额占比却超过12%。

　　表2 英国PFI项目行业分布

资料来源：IUK

　　三是运营期限整体较长。运营期限在20-30年之间的项目合计占比为81.45%。也有少量项目运营期限在5年以内的项目(占0.56%)，主要为IT类项目;和部分超过40年的项目(占0.28%)，主要为交通类项目(高速公路维护)和医疗项目。

　　表3 英国PFI运营合同年限分布

3.加拿大

　　加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。

　　法律顶层设计方面：加拿大各级政府积极制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。2003年5月加拿大工业部出版的《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》是目前PPP项目的主要依据。

　　组织保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大(PPP Canada)。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金”(P3 Canada Fund)，为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持。任何层级的地方政府都可以申请该基金，截至2013年一季度末，该基金已为加拿大15个 PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。

　　PPP开展情况方面：根据PPP加拿大发布的统计数据，自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2003-2012年期间，加拿大共有121个PPP项目完成了融资方案，各项目在不同的行业分布情况如表4。这121个PPP项目在建设过程中的资本投入共计384亿美元，其中医疗保健行业直接吸引了资本投入178亿美元;运营与维护投入共计128亿美元，医疗保健行业的运营维护投入49亿美元。

　　表4 加拿大PPP行业分布

资料来源：PPP Canada

　　4.澳大利亚

　　澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。20世纪80年代，为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议，期限一般为 20-30年。一旦SPV出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进;合同到期时项目资产将无偿转交给政府。上世纪80年代，澳大利亚PPP的运营取得了较好效益，90年代开始，政府开始大量引入私人资本，同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本，以致私人资本负担过重，资金难以为继。2000年以来，澳大利亚汲取经验和教训，制定特别法律措施，充分发挥政府和私人资本的各自优势，以实现共赢。

　　法律顶层设计方面：澳大利亚对PPP没有专门立法，于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。以维多利亚州为例，2000年公布的《维多利亚州合作方法》、2003年颁布的《合同管理方法》等是本地PPP项目开展的主要依据。

　　组织保障方面：2008年，澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia，简称IAU)，推广PPP是该机构的职能之一。其后，IAU发布了一整套全国公私合作指南，将PPP项目的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段，前者确定项目的经济合理性和财务可行性，后者回答公私合作在投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购。

　　PPP开展情况方面：截至2009年底[ 最新数据未能获取。]，澳大利亚的PPP市场达920亿美元，分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

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