PPP:规则的探索之路

发布日期：2015-02-10来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　从解决项目融资问题，到实现公共服务的更有效提供，中国以PPP为主的投融资改革还有很长的路要走。

　　从融资到体制创新

　　政府与社会资本合作(PPP，Public-Private-Partnership)，共同建设社会公共项目，我国从没有像现在这样充满热情。

　　PPP模式源于西方国家，是在特许经营权协议的基础上，由政府和私人部门合作提供公共产品的合作模式。在改革开放初期，外资开始进入中国，其中有一部分资金尝试性进入基础设施建设领域。在使用外资过程中，PPP模式也进入国内，当时主要为BOT(建设-运营-转让)模式。这样的历史基因，也让中国在发展PPP项目的几十年中，核心操作模式是政府将公共产品交给社会资本运营，以土地等资源作价，公共产品收费或者财政补贴回报企业，从而减轻政府负债或筹资建设压力。简言之，地方政府只是将PPP模式视为建设公共设施项目的融资手段，解决建设资金缺乏问题。

　　一个佐证是，2002~2008年间，为完成经济指标，各地方政府都有计划上马大量公共基础设施项目，却又苦于财政资金紧张，因此这些项目中有一部分采用PPP模式融资，比如合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目等，皆是当时完成。但是，2008年金融危机爆发后，我国制定“四万亿”经济刺激计划，政府财政充裕，之前备受热捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在进行的PPP项目被政府突然终止，社会资本被迫退出，改由政府全资建设。PPP模式只有在政府缺钱的时候才会被重视，融资工具属性明显。

　　如今，随着政府多个文件的出台，业界对PPP的认识正在发生转变，它不再被视为简单的融资工具，而被赋予更为深刻的使命。

　　2014年12月4日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中包含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同日，财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定了30个PPP示范项目。

　　上述3文再加上之前财金76号文、国发43号文、60号文、财预351号文等等，在这些文件的引导下，政府理念的变化方向就是鼓励各地采用PPP模式创新融资体制以引入社会资本，为民间资本进入公共领域投资制定制度保障，扫清社会资本进入的制度障碍，盘活民间资本，这或许会成为下一步基础设施及社会公用服务建设的重点模式。事实上，这已不是微观融资手段的微观范畴，而是投资体制改革的宏观层面。

　　理想的情景是，地方政府将依托政策支持积极创新投融资体制机制，大量民间资本积极参与，并且在传统由政府主导的公共产品领域注入市场力量配置资源，PPP模式也能由地方散点尝试变为中国城镇化建设中的一种常态模式。

　　多因下的必然

　　实际上，这次PPP模式备受各方关注并非偶然，而是各种因素交织的必然。

　　首先就是民间资本始终没有真正发挥支撑经济发展的应有作用。激活民间投资，我国已经提了很长时间，但效果一直不理想。最近一次是2010年，国务院出台鼓励和引导民间投资的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)。但是，由于受到金融危机的影响，很多资本能力减弱，并且民间资本很难获得银行支持以分散投资风险，因此各资本方虽手握资金却显然存有疑虑，导致“新36条”政策效果并不明显。

　　更大的阻力来自于体制的束缚。一些国有项目，尤其是基础设施建设领域，门槛过高让社会资本难以进入。即使进入，这些项目也大多数对民资不利。记者多方查阅资料后发现，在这以前，民间资本进入的项目，要么是落后产业的落后项目，盈利预期明显不足，吸收社会资本目的是解决资金问题;要么是国有资本或政府资本在项目中占绝对地位，社会资本没有决策权，形式大于内容。社会资本每一分钱都会要求高效回报，上述项目显然难以满足要求，再加上地方政府普遍对民间资本不信任，设置种种阻碍，激活民间资本似乎成为无解命题。

　　而另一方面，在经过城镇化的高速发展后，以前的土地财政难以为继，地方债务却越积越多。根据审计署发布的公告，截至2013年6月底，全国各级政府负责偿还的债务为20.7万亿元，省级、地市级、县级和乡镇政府负责偿还的债务余额分别占债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。

　　更为紧迫的是，环境问题治理、社会对公共产品需求增加、城镇化继续发展等现实问题，政府还要持续投入资金，这会导致债务继续扩大，让地方政府压力倍增。传统的政府依靠土地财政和依靠融资平台举债筹资的道路，显然已走不通。

　　并且，在之前政府与企业合作的项目中，投资方大多是国有企业，而现在，国企则面临着投资效率问题。“国有体制可以调动大量资源但存在浪费现象，投资效率越来越低。参与一些项目建设的国企负债率也在上升，融资和抗风险能力减弱”。一位业内人士说。

　　一方面是手握充足资金、寻找投资出口的社会资本，一方面是面临现实需要的地方政府，让民间资本参与公共项目投资，PPP模式成为一个纽带。而且，随着一带一路规划逐渐清晰，中国会越来越多地参与国际基础设施项目，这种项目需要国际通用的投融资模式，PPP模式是一个非常好的选择。在政府出台的政策文件中，社会资本的参与方囊括了中国几乎所有的资本形态，民间资本被放在了与国企同等重要的位置。

　　在很多PPP的研讨会上，业内人士已经达成共识：中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP模式可以带来体制和机制的创新，对解决当前问题有益。

　　亟待继续完善标准和规则

　　需要警醒的是，PPP现在被提到一个前所未有的高度，好像既能化解地方债务风险又能扩大建设的万能模式，这种认识也很危险。并不是所有的项目都适用于PPP模式，国内外也有很多失败案例，并且国外也只有一部分基础建设项目会采用这一模式。很多学者在看好PPP模式前景时，也有诸多担忧：推广PPP模式的中国之路还有很多核心问题并未解决。

　　如何协调公众利益和社会资本利益是各方最为关注的焦点。PPP项目涉及社会公共产品，为保障公众利益，这类产品定价不会很高，甚至免费。而社会资本每一分钱都要求回报，没有合理收益，PPP最终会变成政府的一厢情愿。不同地区、不同领域的PPP项目如果收益率有差距，也必然造成资本追逐高收益项目而没人去投资低收益项目。

　　因此就有业内人士提出，应根据实际情况设立行业或者区域PPP项目的收益率标准，并以规范的形式确定下来，使PPP项目具可操作性。但是，反对者的证据似乎更充分：在已有的项目中，已经出现因合同条款约定的社会资本投资回报率无法满足，而使项目进展困难甚至无法开展的情况。如何调和这种矛盾，目前的政策还暂时找不到答案。

　　项目融资过程中如使用财务杠杆也存在“度”的问题。PPP项目资本结构中，权益资本和债权资本各占多少才最佳?从政府角度来说，自然希望权益资本占大多数，但社会资本通过财务杠杆获得资本回报，反而可以降低投资者对运营项目的利润追求，降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高，将减小项目的价值，似乎也不利于基础设施项目吸引民间资本参与，这也需要政府出台相关政策予以确认。

　　“解决这些问题，最核心的还是完善规则”，已经从事多年PPP项目咨询的金准咨询公司总经理陈宏能认为，政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架，但还远远不够，需要在项目运作中总结经验，持续完善政策。

　　另外一个关键问题是技术标准的确定，保证项目实施的质量，核心是PPP技术标准，如对相同类型相同PPP模式的项目发布标准化的监管方法和价格调整方法等，这或许也将是政府下一步的政策重点。

　　由于系统的规则体系刚开始建立，其无法涵盖PPP运作的每一个方面，这也使实际操作中产生很多矛盾与困惑。一个PPP项目涉及法律法规、国家政策、投融资、项目管理、工程技术等方方面面，项目中的合同结构安排、投融资模式选择、价格和回报机制、风险处理、监管安排等重要方面皆与项目本身建设条件禀赋、工程方案和工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等工程或技术问题错综复杂，没有更细致的规范，遇到的问题将会更多。显然，已经出台的政策还远不足以解决上述问题，体制的完善亦不是一朝一夕之事，推广PPP模式任重而道远。

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