中国的 PPP 历史

发布日期：2015-01-14来源：编辑：宋珍珍

[摘要]

　　动物园与树木管理

　　第一次听说 PublicPrivate Partnerships(PPP)这个舶来词时，有没有一种遥远的、高大上的感觉?据说因为这个舶来词，国内顶尖的专家闹分歧了，因为它太难翻译了。这是由于中国的 PPP 情况有些特殊，Wiki 后面会解释。出现的翻译有公私合作制、公私协作、公私合营、政企合作、政府与市场合作，好在越来越多的人赞同政府与社会资本合作这个翻译。其实，PPP 在中国的起源再平常不过了，公私合作也不是舶来品，中国只是没有形成专门的理论。

　　据说是因为国家养不起动物园里的肉食动物，保护不了路边的树木。 早在20世纪 70 年代末期，中国出现了最早的运用 PPP 模式的例子。 20 世纪 70 年代的概念是什么?人都吃不上肉的日子，怎么养得起肉食动物。可是，路有饿死骨时，也会有酒肉臭的朱门。公共部门于是产生了运用社会资源饲养动物园里肉食性动物想法。PPP 项目还被用来解决道路两边的树木管理问题。可能你会想不到会有人偷树，但是由于政府管理比较分散，这也是一个耗费时间和成本的大问题，后来统一种植树木，然后指定私人部门管理，这种方法很奏效。想不到，PPP 就起源于你身边的小事吧?

　　中国有没有 PPP?

　　这是个弱智的问题，却引起了不少口水。

　　一种认为中国就没有 PPP，看不出来中国政府在 PPP 方面的作用。

　　一种认为中国做了很多的 PPP，甚至有人认为最早的 PPP模式就是在中国开始的。在我们的广东地区，港资参与广东的基础实施建设，包括港口等，一直到现在李嘉诚的财团都有多少年的租赁或者特许经营权，这个大众可能不太清楚，但这是长江集团长达 40 年稳定的收入来源，每年港口上拉多少钱，别的赔了这个是稳定的，就像长江集团的提款机一样。

　　Wiki 再给大家一些数据：

　　1990-2012 期间，中国共上马 1,065 个基础设施建设 PPP 项目

　　相比之下，印度为 725 ，菲律宾为 123，印度尼西亚为 101 ，斯里兰卡

　　有 73 个 ，孟加拉则只有 59 个

　　英国有 648 个项目，韩国有 567 项目 ，澳大利亚有 127。

　　来源：世界银行，2013

　　统计数据是基于比较狭义的特许经营 PPP 模式，其实中国的 PPP 项目远不止 1065个。但为什么有人说中国的没有 PPP?用楼部长的话来讲就是，中国的 PPP 在三个方面“形似而神不似”。PPP 的“神”是什么呢?PPP 最核心精气神的就是“利益分配”与“风险分担”，再加上政府的职能，这三个方面中国的 PPP 形似而神不似。

　　为什么形似而神不似呢?可以从中国 PPP 发展的角度来理一理。

　　• 第一轮 PPP 热潮 (90 年代): 外企主导，最有名的案例有广西来宾 B 电厂法国威望迪集团以约 20 亿元人民币的价格，拍得浦东自来水厂 50%的股权、50 年的经营权的案例

　　2002 年:中央政府禁止各级政府在已有项目中为外企提供固定收益率的担保。外企逐步淡出中国 PPP 领域。

　　第二轮 PPP 热潮(2000 以来的十多年): 国企主导，成为经典的地铁四号线，鸟巢。很多 PPP 通过融资平台实现，最终形成平台债务。

　　• 第三轮 PPP 热潮，大概从 2013 年7月开始?中国宣布鼓励社会资本参与基础设施建设，重点是铁路和城市基础设施。

　　PPP 的应用领域也从电厂、高速公路基础设施领域到水处理、垃圾处理等领域，现在已经覆盖到小城镇建设、安置房建设、医院改革等领域。

　　第二阶段，很明显国企主导。英文里有一个专业术语叫 Institutional PPP，指的就是公共部门部分参股或者控股特许经营者的特许经营方式，指的就是地方融资平台公司或者国有企业混合所有制形式。IPPP 在中国极为流行，这种类型的特许经营有一些的优势，可以向政府部门提供稳定的信息流，也有可能有利于建立有效的合作伙伴关系。然而，公共部门参股的特许经营可能会破坏竞争机制，产生利益冲突，导致风险分配不清。这是由于这种情况下私营部门同时部分也属公共部门，属于灰色地带。所以中国的 PPP 做了那么多，真正神似的倒没有几个。

　　但是从另外一个角度来说，至少在有一个部门，PPP 的有关法律和框架是有的，就是住房建设部管理的城建领域。04 年，建设部部长王光焘签发的第 126 号令《市政公用事业特许经营管理办法》中提到，鼓励在它所管辖的市政领域进行特许经营，基本的框架和世界各国推行的公私合营是一致的，只不过它规定的只是特殊的一种方式——特许经营。按这个意义去讲，至少在一个领域，我们中国的PPP 的运作是符合国际惯例的，这也是为什么在世界银行这边，有一个项目统计库，中国的项目在各个发展中国家之中是最多的。

　　自 2013 年以来，PPP 真正升温并引起决策层关注。我们看到中央鼓励民间资本进入基础设施领域的态度。楼部长曾表示，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用 PPP 模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

　　PPP 在中国已经从最初的融资工具、技术更新方式上升到实现转变政府职能、创新预算体系、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”的工具。法律政策顶层设计、能力建设、投资环境等各个方面都进展迅速，中国的 PPP 正嫣然从儿童时期进入花季。

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