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城投转型之痛!

发布日期:2018-07-03来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   后43号文时代,在国家进一步深化投融资体制改革、加快国有企业市场化改革以及不断规范地方政府性债务管理等重大政策背景之下,多地政府纷纷出台“关于促进政府投融资平台(简称平台公司或城投或公司)改革创新转型发展”的指导意见,面对政策倒逼,各地平台公司积极探索自身转型发展之道。

   站在新的历史起点,在政府与市场的双重压力之下,面对着“外有政策限制、内有发展要求”的严峻现实,积极谋求转型将成为当前政府投融资平台的必然选择。然而,转型之路并不是一朝一夕可以完成的,城投正在承受转型之痛,其在推进基础设施建设、新型城镇化和产业升级等方面发挥的积极作用是否可持续,各地城投是否能走出一条既顺应当前政策要求又契合区域实际的特色转型之路,值得探讨和研究。

   城投历史

   1994年中央政府推行财税制度改革后,造成了地方政府的财权和事权的严重不匹配。同时受1995年施行的《中华人民共和国预算法》限制,地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发展,开展大量的城市基础设施和市政公用事业建设,各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模的城建资金缺口问题。作为特殊历史时期的产物,从1994年至2016年的二十多年时间里,地方政府投融资平台作为地方政府性债务融资的主渠道,为我国城市发展及城镇化建设发挥了巨大作用。细数近年来多地城市面貌的重大改变,政府投融资平台功不可没。

   然而,由于地方政府投融资平台的形式和作用的特殊性,加上目前我国对地方政府投融资平台的法律监督机制的缺陷和滞后,在很长一段时间内,地方政府对政府投融资平台的监督存在盲区,地方政府城建投融资监管存在缺失,这在客观上助长了地方政府投融资平台的无序甚至野蛮的增长,进而加大了地方政府债务风险,加重了发生区域性、系统性金融风险的隐患。

   转型痛点

   痛点一:不转难,转亦难

   自2017年1月初,相关部门依法问责内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地部分县市违法违规举债、担保行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。

   财预50号文、财预87号文是在新预算法和国办43号文之后,对原有政策的重申和强调,也是对近几年常用的举债“偏门”的收紧和规范,对政府投融资平台而言,依靠传统模式生存的空间越来越小,需要加快转型发展步伐,不转的后果将是坐以待毙。

   2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称43号文)对外公布,明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门,剥离融资平台公司的政府融资功能。在就43号文答记者问中,财政部官员提出融资平台的三条转型路径:对商业地产开发等经营项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债;对供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目,积极推广PPP模式,债务由项目公司举借与偿还,政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴,政府不再承担偿债责任;对无收益的公益项目,如保障性住房、公路、水利、土储等无收益的项目,以及难以吸引社会资本的有一定收益的公益项目,应发地方政府债(一般政府债、专项债券),由政府进行债权融资,融资平台清算退出。

   相信各位业界读者对上述财政局官员的回答并不陌生。地方政府投融资平台转型之路看似非常清晰,但笔者根据多地调研发现,由于级别(省市县)不同、规模不同、市场化基础不同、政府支持力度不同、以及区域经济和资源禀赋不同等情况的存在,各地政府投融资平台的转型方向和转型难点都会不尽相同,使得各地投融资平台的转型之路走得焦躁和迷茫。新的政策背景之下,如何转型?转型的切入点或突破口在哪里?可能会面临的障碍有哪些以及如何化解?一系列的棘手问题短时间内又难以找到正确的答案,各地政府投融资平台的转型之路步履维艰。

   痛点二:资产不实,外强中干

   平台公司资产不实,有效资产匮乏,突出表现在以下三个方面:其一,大多数资产虽已划转至平台公司名下,看似坐拥百亿或千亿资产,但实现实质管控的优质资产有多少?很多情况下并不具备实际控制权,形成公司空有资产,却无收益的现状,资产存在流于形式,使得城投无法走“自我经营、自我负债、自我发展”的商业化运作道路。其二,大多数平台公司与政府之间的往来款以政府应收账款挂账,政府还款不确定性大,造成公司资产不实。其三,平台公司资产中以公益性资产为主,经营性资产实际占比不大,现金流产生缓慢,造血机能匮乏。

   城投不能实现对资产的实质管控,“外强中干”的状况若无力改变,转型之路就等同一句空话。

   痛点三:看似企业,实则部门

   平台公司行政化管理严重,成了兼具政府部门、事业单位、市场企业三重身份的“多面人”。政府与平台公司关系梳理尚未到位,基本按照政府部门行政化模式管理,公司按照政府指令办事,企业市场主体地位尚未真正确立。公司缺乏自主经营管理权,从而导致企业活力、创造力和市场竞争力下降。实际工作中往往表现为,项目建设安排任务时按照政府部门执行,履行政府职能产生各类费用、成本和亏损时,又由企业自身承担。平台公司本质上是具有独立法人资格的经济实体,作为市场主体,应按照公司决策体系运作;同时,作为地方国有企业,要符合国资国企监督管理的系列文件要求,接受政府及相关部门的领导与监督。而目前政府对平台公司的管理,基本按照政府部门行政化管理模式,未能科学界定出资人监管边界,没有做好促发展和防风险的平衡,缺乏经营管理权,从而导致平台公司企业活力、创造力和市场竞争力下降。

   平台公司内部治理结构“失灵”,董事会、监事会都设立存在,议事规则也相应配套,制度也很齐全,但是实际上董事会、监事会真正的职能和作用没有发挥出来,形同虚设,规则和制度也只停留在纸面,企业高层管理人员决策权被弱化。

   笔者一直提倡,政府投融资平台的转型首要原则应是“市场化”原则,而市场化的首要工作不在具体的市场化运作模式的设计和实施,而在于政府或者一直以来主管平台的核心政府领导能够正真认清形势,看清趋势,转变观念,切实对平台公司推行“去行政化”,还平台公司依法自主经营的权利和自由呼吸的空间。

   痛点四:负债前行,转型隐痛

   在地方财力无力支撑,地市、区、县级政府自身举债缺乏权限和规范渠道的情况下,平台模式成为不得已也最便捷的地方政府融资渠道。平台公司近年来主要履行政府融资职能,缺乏经营性现金流,因政府债券置换额度有限,存量债务偿还只能依靠借新还旧,新建项目的融资任务若继续增加,债务累加的复利效果将会显现,进而导致债务余额快速累积,形成较重的债务包袱。大多数平台公司过往一度处于“只融资建设、无实际回报”的状态,如果仅仅依靠目前微薄的收入等途径偿债只能“杯水车薪”,目前主要靠“借新还旧”模式艰难维持,公司在没有造血功能的同时又不断失血,潜在风险较大。

   目前我国地方政府债务的范围,依法是指地方政府债券,以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。2015年1月1日新预算法实施以后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还责任,地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。在此规定之下,意味着平台公司将背负着一定规模的地方政府债务转型前行,化解存量债务将成为平台公司转型的首要障碍,亦为转型的主要目标之一。

   隐隐的痛,只能默默承受。

   痛点五:人才之困,发展难题

   平台公司的转型发展是一个系统工程。多年旧有行政管理体制机制下运作,造成目前大多数平台公司尚未建立起市场化的选人用人机制,专业人员缺乏。没有一支强有力的人才团队,再好的转型思路也只能是空中楼阁无法落地。面对艰巨的转型重任,平台公司缺乏大量金融、财会、法律、工程等方面的专业人员及复合型人才,人才的储备、培养、任用体系尚未建立,而这却是目前大多数平台公司转型发展面临的主要短板,以及亟需考虑并在未来转型过程中解决的难题之一。“痛哉,急哉”!

   转型路在何方

   我国投融资体制从2014年以来发生了深刻变化。过去平台公司为地方基础设施及经济发展的贡献不可磨灭,然而在新的政策背景之下,平台公司如果仍按照过去的职能定位和管理模式发展,面临融资及人才困局,必然不可持续。各级地方政府应该高瞻远瞩,提前谋划,重新定位,总体布局,抓住政策机遇和转型发展窗口期,站在新的起点和高度,吸取优秀地区平台公司转型发展经验,对平台公司未来发展进行新一轮的顶层设计。

   作者:许宏宇、徐亨玺、王艳南京睿立方投资咨询有限公司

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