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三个“P”的内涵与外延

发布日期:2017-11-14来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   1.政府—Public 省、市、县、乡(镇)各级人民政府。

   人民政府的各级职能部门及相关事业单位。

   履行特定公共服务职能的国有企业,如燃气公司、自来水公司、公交公司等。

   但多数开发区、管委会、工业园区及其下设的职能机构,虽然在相应的区域内也实际行使着公共行政职能,但由于在PPP语境下,其不属于独立的财政预算单位,亦不存在相应的人大权力机关,PPP授权协议项下的政府支付义务无法通过人大列入财政预算,故不应成为PPP模式下的“政府”。微信订阅号PPP项目争端解决(PPPzdjj)发布了一批PPP项目的资料,欢迎关注查看。

   2.社会资本—Private

   民营企业、外资企业、中央企业及其各级子公司、混合所有制企业均可以作为社会资本参与PPP项目投资。

   国家发展改革委(《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》),社会资本是指符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合制企业,或其他投资、经营主体。

   财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)财金〔2014〕113号》第二条规定,本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

   本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业被排除在社会资本之外,不能参与本级政府主导的PPP项目的原因在于,在现实的情况中,政府平台公司及国有控股企业存在着高度的行政化,实际是政府的一部分,是政府的投资工具,是地方政府财政加“杠杆”的工具。在公共基础设施建设过程中,政府平台公司及国有控股企业充当着政府借债工具的作用,并无自己独立的“意志”,并不是真正意义上、完全市场化的市场主体,并不能发挥PPP模式下社会资本应有的作用,其只是作为法律意义上的公司而存在,其实质只是政府放大财政功能的一个工具而已。如果把本级政府所属平台公司也纳入社会资本范围,政府利用所属平台公司推行PPP项目,实质与现有的土地财政、政府借债通过土地予以增信之下的地方债发展模式没有实质区别。

   因此,可以理解为,与社会资本相对应的概念是公共财政,而不是国有企业与民营企业的概念。社会资本并不仅仅是私人资本,只要不是本级政府能够控制、左右的任何市场主体,均可以成为PPP模式中的社会资本。进一步可以理解为,上级或下级政府所属的平台公司均可以参与本级政府推出的PPP项目。因为,无论上级,还是下级政府所属的平台公司均不会完成受制于本级政府,不会成为本级政府财政加“杠杆”的工具,符合社会资本与本级财政相对应的实质要素。政府与本级政府所属国有企业以外的其他国有企业之间的合作并不受影响,特别是央企参与PPP项目仍是渠道畅通。PPP模式体现的是一种市场关系而非原来土地财政模式下的行政主导关系,这也是两者之间的一个实质性的区别所在。

   在当前PPP项目中,一般会有政府(通过所属平台公司或控股国有企业)持有小部分股权(低于30%),与社会资本共同组成具体项目公司(SPV),形成社会资本(投资方)控股,政府参股的PPP项目公司结构。

   形成这一特殊股权结构或者说国有平台入股PPP项目公司的原因和意义如下:

   (1)可以减少社会资本的资本金投入,社会资本可以实现一个加大资金杠杆,进一步提升社会资本的项目收益率的目的。

   (2)政府因素的存在,可以为SPV提供融资“增信”。银行等金融机构通常会明确要求,各种形式的“国有”因素的存在,是其对项目提供融资支持的前提条件之一。

   (3)实现政府对项目的一定程度的控制要求。由于PPP项目均关系社会公众利益,无论采取何种方式,政府均负有最终的责任,政府不可能完全交由社会资本运作。在SPV中,保持小比例的股权,既可以满足不得本级政府控股的要求,又能实现对具体项目的一定控制,将政府的意志更快速地传达到具体项目,实现对项目运作的一定程度的控制。

   (4)针对不同项目的其他目的。比如将特定行业的财政补贴折合为股权,由国有企业持有或持有作价出资土地形成的股权等特定情况。

   2015年5月19日,国办发〔2015〕42号对于平台公司完成“去平台化”之后,参与PPP模式做了新的规定:

   对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

   社会资本范围的扩大化,允许去“平台化”之后的地方政府融资平台公司参与PPP项目,有助于提高金融资本和实业资本的信心和参与度,这是对平台公司在43号文之后参与基础设施建设项目融资的重要突破。但这一扩大是应对眼下经济下行压力的权宜之计,还是确实有其必要、合理性,会不会造成财政杠杆的进一步无序放大,背离本轮改革设计的初衷,值得商榷。

      3.合作(伙伴关系)—Partnership

   在PPP模式下,政府与社会资本合作在于发挥各自不同的优势与作用,在利益共享、风险共担、长期合作的前提下,以提供公共产品、公共服务为载体,最终实现增加供给、提高效率的目的。

   (1)长期合作

   Partnership(伙伴关系或合作)是PPP第一大特征。

   实践中,虽不排除政府与社会资本共同出资的合作形式(暂且称为“公私合营”),但PPP模式的主流和实质均不是传统意义上的公私合营,也不仅仅限于政府与社会资本以股权合资的方式运作某一具体项目。比如在委托运营(Operations&Maintenance,O&M)、管理合同(Management Contract,MC)模式下,主要的意义在于发挥社会资本方的技术、管理优势,SPV中一般不会有政府股权。

   期限长是PPP的一个显著特征。根据发改委等六部门《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令第25号),特许期限一般为三十年,根据项目情况还可以约定更长的特许期;财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号),PPP项目原则上不得少于10年。

   由于项目要由社会资本负责管理、维护一个长达10年、20年甚至更长的时间,因此,社会资本会从自身利益的角度去考虑,在满足政府监管要求、符合社会公众对公共产品、公共服务需求的前提下,以更精细的管理、更低的成本、更好地对项目基础设施予以维护,这样以来就可以降低项目全生命周期的成本,避免传统模式下的浪费,实现制度价值。

   (2)利益共享

   利益共享首先指的是政府与社会资本利益共享,但政府的利益并不只是体现在参与主体的部门利益,最终是其所代表的社会公众利益。

   公共部门与社会资本合作在于双方存在一个共同的目标:在某个具体项目上,政府可以最少的财政资金或发挥隐性社会公共资源价值(比如PPP项目中对广告资源、油气站资源等)的作用,提供最多公共产品或服务,以有限的财政资金,更充分地履行公共服务职能;社会资本可以更好、更多地“捕获”体量大、周期长、收益稳定的投资项目,通过对这些庞大商业机会的整合,发现、发挥项目的整体价值,提高资本收益率;而政府与社会资本的博弈,在政府与社会资本各自获得直接、间接利益的前提下,社会公众也可以从公共产品、公共服务的效率提高、成本降低的前提下间接获得利益。

   (3)风险分担

   PPP模式的逻辑起点是在市场经济规则之下实现商业目的,因此,必然面临商业风险。利益共享只是伙伴关系的一个方面,还需要明确风险在双方之间的合理分担。对此,在本轮PPP模式推进过程中,已有相应安排。

   财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金〔2014〕76号):

   按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

   原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

   同时,中国政府也对实践中可能的风险分配不公进行了明确的禁止性规定。

   《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令第25号):

   第二十一条 ………但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

   (4)增加供给、提高效率

   与传统政府直接提供公共产品或公共服务相比,PPP模式的优势或目的在于使用更少的公共资源完成既定的公共产品或公共服务的供给目标,或在消耗同样的公共资源的前提下,提供更多的公共产品或公共服务。通俗一点就是“少花钱,多办事”或者“花同样多的钱,办更多的事”。

   这一价值体现在PPP项目的全生命周期安排中,体现了项目产出说明的物有所值,优于公共部门的比较值,是对传统采购模式的一种优化。

   所谓全生命周期(Whole Life Cycle),是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。全生命周期的意义在于可以通过资源、程序整合,实现PPP模式的物有所值目标。

   所谓产出说明(Output Specification),是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准,以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

   所谓物有所值(Value for Money, VFM),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

   所谓公共部门比较值(Public Sector Comparator, PSC),是指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

   在PPP模式下,由于是一种长期的合作关系,社会资本在项目的全生命周期中,在政府和社会公众的监督下,负责项目的设计、建设、运营、维护,直到最后的移交,社会资本会从最经济的角度考虑项目全生命周期的价值,类似于“花自己的钱,办自己的事”。

   与此相对应的是BT或代建模式,由于不用考虑项目的全生命周期、产出说明、物有所值,也不用考虑公共部门比较值等这些因素,对于设计的优化,质量的管控,后期运营成本的控制等因素都缺乏考虑的基本动力。因为,这些是移交之后政府的事情,体现的是一种“花别人的钱,办别人的事”的逻辑关系。

   国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号):

   (十七)增强责任意识和履约能力。……要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨不同领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。

   前述政策明确鼓励大型基础设施建设项目,由施工总承包模式向工程总承包模式(EPC)转变,大型项目的建设施工单位由单一的建筑商向综合运营商转变。通过整合项目发起、施工建设(包括设计、施工、监理)、运营维护,以及整个过程中的融资等全部环节和过程,将一个大型项目作为一个整体来考虑,而不是分段、肢解开来,以实现效率的最大化,提升项目的全生命周期价值。

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