我国工程项目可行性研究现状堪忧

发布日期：2015-04-01来源：本站编辑：伏牛山

[摘要]

　　工程项目建设程序是指工程项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后工作次序。它是工程建设过程客观规律的反映，是工程项目建设科学决策和顺利进行的重要保证，甚至决定了工程建设最终发展的方向。工程项目建设程序是长期从事工程项目建设的人员在不断实践中总结出来的客观经验，具有其必然性。

　　我国现阶段的项目建设程序

　　我国现阶段的项目建设程序是根据国家经济体制改革和投资管理体制深化改革的要求以及国家现行政策规定来实施的。一般大中型投资项目的工程建设程序包括立项决策的项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、设计文件阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、竣工验收交付阶段及项目后评估阶段。各阶段都包含不同的工作内容和内在环节，按照一定纽带联结起来，不能任意割开。这些内在程序形成一个有序的、循序渐进的工作过程，这个工作过程就演变成工程建设项目。

　　项目建议书是在项目周期内的最初阶段，以提出一个轮廓设想来要求建设某一具体投资项目和做出初步选择的建议性文件。它主要从总体和宏观上对拟建项目考察其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，并做出项目的投资建议和初步设想，以作为企业选择投资项目的初步决策依据和进行可行性的研究。可行性研究是在项目建议书被批准后，对项目在技术上和经济上是否可行所进行的科学分析和论证。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，对于政府投资项目须审批项目建议书和可行性研究报告。《国务院关于投资体制改革的决定》指出，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和登记备案制。对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。

　　项目可行性研究的重要性

　　近年来，随着社会主义市场经济投资体制改革的不断完善，项目可行性研究为国家各级计划综合部门对项目进行固定资产投资调控管理，编制发展规划、控制项目投资、优化资源配置、合理利用资金起到了越来越大的作用。

　　项目的可行性研究作为项目建设前期工作的重要内容，是建设程序的组成部分。它是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、建设规模、建设方案、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，是为项目决策提供依据的一种综合性的分析方法。此外，工程项目的可行性研究还是确定项目是否进行投资决策的依据，是项目是否投资建设最重要的依据文件。

　　我国项目可行性研究现状

　　我国在项目可行性研究方面的工作，虽然起步较晚，但是发展迅速。项目可行性研究近年来在我国各类投资管理等领域得到了较为广泛的应用，它是项目前期的主要和核心工作，对于减少“钓鱼工程”，杜绝“拍板工程”、有效控制投资，保证科学决策起到了较好的作用。但是实际状况中，因为业主或者建设方的责任心缺失，可行性研究不到位的情况时有发生。可行性研究存在深度不够、内容不全、编制时缺乏独立性、公正性和客观性等。他们只是对可行性研究存在的问题进行分析，但是没有分析这些问题之间存在的联系，也没有进一步分析产生的原因是什么，也无法描述事故原因与事故发生之间的逻辑关系。如，在进行可行性研究时，对项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学分析和论证的时候，凡是经可行性研究未获通过的项目，不得编制向上级报送的可行性研究报告和进行下一阶段工作;在可行性研究报告中，必须确定建设项目，所以其中的内容必须具有相当的深度和准确性;属于中央投资、中央和地方合资的大中型和限额以上的项目的可行性研究报告要报送国家发改委审批等等。我国现阶段对建筑工程项目的管理和控制，绝大部分在建设施工阶段，这就在很大程度上造成建设方或者业主认为项目的报批只是应付审查;在可行性研究阶段中的工作不全面，部分从业人员的素质和思想观落后使得可行性研究阶段工作不能准确的预见工程项目工作中出现的情况。

　　工程项目本身的特点极其复杂，许多工程质量问题，还将随着时间不断发展变化。例如，钢筋混凝土结构出现的裂缝将随着环境湿度、温度的变化而变化，或随着荷载的大小和持荷时间而变化;建筑物的倾斜，将随着附加弯矩的增加和地基的沉降而变化;混合结构墙体的裂缝也会随着温度应力和地基的沉降量而变化;甚至有的细微裂缝，也可以发展成构件断裂或结构物倒塌等重大事故。而且施工项目中有些质量问题，就像“常见病”、“多发病”一样经常发生，而成为质量通病，如屋面、卫生间漏水;抹灰层开裂、脱落;地面起砂、空鼓;排水管道堵塞;预制构件裂缝等。另有一些同类型的质量问题，往往一再重复发生，如雨蓬的倾覆，悬挑梁、板的断裂，混凝土强度不足等。质量事故的可变性，都必须纳入项目建设初期的可行性研究阶段。

　　可行性研究存在的问题

　　项目可行性研究的深度不够，质量不高，不能满足决策需要。国际上通常的做法是可行性研究应该达到能确定方案的程度，而我国目前还做不到。主要问题有：可行性研究报告篇幅长、水分多、实质性内容少，趋同于项目建议书。以工程项目建设为例，报告文本越来越厚、内容越来越多，但是研究成果和可用的内容却越来越少，本应该是重点进行市场研究和预测等内容被演变成项目城市现状、历史变迁、人文资料、地理位置、气候特点和施工原则等大篇幅的罗列，连篇累牍的空话和套话，让评估者难以从中找出有价值的要点和结论。

　　不注重对敏感性和风险因素的分析。有许多报告对投资项目的敏感性分析不足，或是找不出敏感因素，加上对其他风险因素的分析缺失，使一些项目在决策上马后出现的风险或风险因素发生变化而导致效益大幅度下降，个别可行性研究结论甚至与论证过程不一致。比如，一些对外投资项目只注重经济效益，或忽略或囿于某些困难不深入地做拟建项目所在国家或地区的政治、经济、社会与文化冲突方面的风险分析。

　　可行性研究报告的编制缺乏独立性、公正性和客观性。一些建设单位和业主往往站在自身利益的角度，投审批者所好，掩盖矛盾和风险，为“可行”而研究，报喜不报忧，缺乏公正性和客观性。如，不少建设单位在犹如产出计算上的随意性较大，低估项目成本，夸大产出效益，致使项目投资收益计算失误，误导投资决策。

　　不重视多方案的论证和比较，可行性方案单一，没有挑选余地。有时候虽然准备了几个方案，但也是有倾向性的侧重论证某一方案，对其他方案研究不深，分析对比简单，常常一带而过，使决策者无法进行最佳选择和比较。近些年来，投资项目审批过程不合理及“三无”现象(即无立项、无报批、无图纸)与“三超”(超计划、超预算、超概算)等现象频繁发生，导致项目投资资金不能发挥预计的作用，同时资金漏洞现象不断，使得实地勘测及设计质量达不到应有的要求，进而引发一系列问题，如投资失控，工期延长，甚至发生重大的工程质量事故。

　　管理人员缺乏专业知识和经验。建设单位中尤其是指挥部型的建设项目往往是“只有一次教训、没有二次经验”、“项目开了搭班子、工程完了散摊子”的观念占有统治地位，缺乏对经验的积累。另外，由于工程建设管理的专业性和技术性很强，特别是政府投资的许多公益项目因为关系到国计民生，因此自然会对工程的造价、工期、质量等严格控制。一些建设单位只是临时组建项目班子，从事管理的人员大都没有专业只是和技术，这样就导致了工程的投资失控、质量低劣、物资浪费等问题的出现。

　　与可行性研究不可分割的是勘察设计，两者相互依存，谁也离不开谁。勘察设计一般划分为两个阶段，即初步设计阶段和施工图设计阶段。对于大型复杂项目，可根据不同行业的特点和需要，在初步设计之后增加技术设计阶段。初步设计是设计的第一步，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告投资估算的10%以上或其他主要指标需要变动时，要重新报批可行性研究报告。初步设计经主管部门审批后，建设项目被列入国家固定资产投资计划，方可进行下一步的施工图设计。施工图一经审查批准，不得擅自进行修改，必须重新报请原审批部门，由原审批部门委托审查机构审查后再批准实施。去年，包头市审计局在审计某工程项目时发现，该项目建设单位违背基建程序，在未做前期地质勘察的情况下，参照附近建筑的地质资料为设计依据，即与某设计院签订了设计委托合同，并进行施工图设计。基础开挖后，才发现实际基底承载力与设计依据的基底承载力有很大的不同。后设计院又根据实际勘察资料修改了基础设计部分，相应的结构几何尺寸也进行了修改。由此造成基础部分比原设计增加了土方开挖、混凝土、钢筋等材料用量，加大了整个项目建设费用，同时也拖延了建设工期。

　　先勘察、后设计、再施工是建设项目建设程序管理的基本要求，也是项目建设过程中必须遵守的客观规律，违背规律必然要受到惩罚。2010年4月12日到5月16日，河南省在进行全省建设行业质量安全大检查时，就发现部分建设单位未按照基本建设程序办事，未办理过程质量监督、施工许可证，擅自开工建设，有些项目施工和监理企业未到建设行政主管部门备案，工程未纳入有效地监管。这些行为都违反了《建设工程质量管理条例》，最后都受到了严格的处罚。

　　项目前期管理决定着工程建设成效。项目决策阶段的工作质量就直接的影响到决策水平，直接的影响到项目建成后功能与效益发挥的情况。另外，此阶段一旦确定了建设投资、标准规模，就要严格执行，这是基于前期工作的科学性和周密性更高要求的提出。前期管理工作的好坏，直接还影响到投资资金的利用率。可行性研究与初步的勘察设计做得好，不仅可以对项目的后续工作提供一个良好的运作环境，而且由初步设计确定的合理总概算可以促进对工程造价的有效控制。该阶段所确定的投资是控制项目建设的基础和限额，也是有效控制设计阶段建设规模和投资额度以及施工阶段合理使用投资的前提和保证。在可行性研究阶段所确定的投资估算是设计阶段设计概算和施工图预算的控制依据、而设计概算和施工图预算又是施工阶段工程结算的控制依据，只有这样，前期控制后期，才能有效的控制项目的投资，从根本上杜绝“三无”“三超”现象的发生，使投资方和国家建设资金得到合理的利用和有效地控制。

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