境外公路PPP项目案例解读——英国M6收费公路项目

发布日期：2018-06-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 本项目是英国第一条采用PPP模式的使用者付费公路，特许经营期长达53年。由于公众反对收费，项目在签署特许经营协议后延误8年才启动，经各方努力，最终得以成功实施。案例重点介绍了对公众反对、设计标准变更以及其他风险如何进行分配和管理的经验。对再融资收益的处理体现了PPP风险与收益对等的原则。

　　 一、项目概述

　　 (一）项目背景

　　 随着经济的发展，英国西米德兰兹郡城市圈中的M6公路主干道已拥挤不堪，急需修建一条支路（即M6收费公路）以缓解交通压力。由于政府资金不足，1991年英国政府决定尝试采用PPP引入社会资本，计划通过设计—建造—融资—运营—维护（DBFOM)特许经营方式实现项目产出。M6收费公路是1992年英国政府启动"私人融资倡议"后的第一条通过PPP模式建设的公路，根据当年签署的特许经营合同，在长达53年的特许经营期内，社会资本方负责项目的设计、建造、融资、运营和维护。但由于当地民众的反对以及法律方面的障碍，导致项目直到2000年9月才正式启动，2003年12月正式通车，特许经营期持续到2054年。

　　 (二）项目范围

　　 M6收费公路是西米德兰兹郡城市圈中的一条长27英里（44公里）的六车道公路支路，建设总投资约17亿美元（约9亿英镑）。M6收费公路的北端在斯塔福德郡坎诺克附近与M6免费公路的11号交叉口相连，沿线经过斯塔福德郡、西米德兰兹郡和沃里克郡，连通已有的A5、A38和A446公路，南端在沃里克郡的科尔斯希尔与M6免费公路东部的4号交叉口相连。

　　 通行车辆在公路两端的收费站或沿途出口收费站付费，费用根据车辆类型和通行时段而有所差异，可采用现金、信用卡以及电子收费（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

　　 (三）主要参与方

　　 政府方：公路局。由欧文威廉姆斯有限公司代表政府方，作为项目的管理机构，负责包括这个项目在内的西米德兰兹地区公路系统的建设；

　　 特许经营方：米德兰公路有限公司。由麦格理基础设施集团占股75%,高速公路公司占股25%。

　　 根据职责分工，其他利益相关方还包括：

　　 技术顾问方：雅各布斯•百泰公司，承担技术审批机构、认证工程师和融资方技术顾问的角色；

　　 建设方：CAMBBA 建设集团，由Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出资组成；

　　 运营方：Ascom Mon6te丨公司；

　　 融资方：东方汇理银行（主融资方）、国民威斯敏斯特银行、巴克莱银行；

　　 其他顾问方：德累斯顿投资银行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

　　 二、风险分担与管理

　　 (一）公众反对

　　 英国在20世纪90年代修建的道路大多采用影子收费模式，用户无须为使用道路直接付费，而是由政府根据道路使用情况通过公共资金和交通项目专项资金向项目建设者付费。多数英国民众已经习惯了"免费"的道路，故对直接针对用户的收费模式持有抵触情绪。虽然政府于1991年就决定修建M6收费公路，但使用者付费机制引发当地民众的强烈反对，甚至导致项目陷人了冗长的法律程序。

　　 为平息公众反对，PPP各参与方积极协调，并做出了一定的让步和妥协，最终与反对者联盟达成了停止抵制活动的协议。特许经营方根据协议，满足了反对者提出的一些条件，并承担相应增加的成本。此外，考虑到周边社区环境的敏感性，M6收费公路还特别使用了降噪沥青，以降低公路对周围居民生活环境的影响。

　　 (二）特许经营风险

　　 特许经营合同签署8年后项目才开始设计和建造，期间公路局修订了多项道路设计标准，因此对项目成本造成了影响。由于这些修订由公路局造成，与特许经营方无关，所以设计标准变更导致的风险由政府方，即公路局承担。

　　 (三）其他风险

　　 根据合同约定，除标准变更以外，其他所有风险将由特许经营方承担，具体包括规划、交付、成本、质量、收益，甚至一些法定风险。解决民众反对问题后，特许经营方对上述风险进行了有效管理，主要得益于：

　　 特许经营方的技术能力和经验；特许经营方对项目的长期投人；特许经营方被授予了技术质量审批权，使得结构检查和审批及时进行，保证项目设计和建造按计划启动；签订包括收费系统交付在内的完整合同；特许经营方和政府方（公路局）建立并保持了积极有效的合作伙伴关系。

　　 三、项目现状

　　 在该收费公路正式投人使用两年以后，政府发布了这两个年度的监测报告，显示小汽车的通行量与预期基本相符，但是卡车通行量远低于预期水平。

　　 2006年5月下旬，政府批准了麦格理基础设施集团通过11亿美元的债务重组对项目进行再融资，以使项目债务在长达54年的特许经营期内与其预期现金流更好的匹配。债务重组预计可以使麦格理基础设施集团获得约7亿美元的收益。

　　 由于麦格理基础设施集团主导的特许经营方承担了项目的几乎所有风险，所以与其他由政府资助的PPP项目不同，麦格理基础设施集团无须与政府方公路局分享再融资的收益。但是，麦格理基础设施集团为了证明对该地区长期发展的责任心，同时也作为对公路局支持的回报，决定将再融资所获收益的30%用于将M54公路延长至M6收费公路，并在M6收费公路南段扩建一段立体交叉道。这些项目的建设使得M6收费公路变得更加便利。

　　 四、经验教训

　　 作为英格兰第一条向过往车辆直接收费的公路，M6收费公路大胆尝试采用PPP模式开发项目，拓展融资渠道，降低风险，实现了政府和社会资本的共贏。公路局在不增加政府负担的情况下实现项目开发，满足了公共需求；麦格理基础设施集团则由于地区公路网便利程度的提高和公路车流量的增加，实现了收益，还取得了债务重组再融资收益的70%，并且通过支持当地公路设施建设而树立了良好的公众形象。

　　 另一方面，民众对使用者付费机制的抵触使M6收费公路遭到了强烈反对，导致项S延误时间长达8年。可见，对公众加强宣传、争取社会理解，是PPP项目得以成功实施的关键因素之一。

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